II SAB/Lu 13/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego zobowiązuje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek M. S. z dnia [...] września 2005 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę E. S., w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku. M.S. wniosła w dniu 9 lutego 2006 r. do Sądu Rejonowego za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej skargę na bezczynność tego organu polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego na córkę – E.S. Skarżąca wyjaśniła, że wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami do przyznania zasiłku złożyła w GOPS dnia 30 września 2005 r. Następnie została wezwana przez organ do podania dochodów byłego konkubenta S.M. Oświadczyła wówczas, że nie prowadzi wraz z byłym konkubentem wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) w przypadku wadliwie wypełnionego wniosku podmiot realizujący wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie rodzinne do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wobec tego, że w złożonym przez M.S. wniosku w części I w dziale 3 zatytułowanym "Dane członków rodziny" nie został wykazany S.M., którego stałe zamieszkiwanie z wioskodawczynią w miejscowości K. znane jest organowi z urzędu, to pismem z dnia 7 października 2005 r. M.S. została wezwana do uzupełnienia złożonego wniosku przez wpisanie do niego S. M. Jednocześnie w piśmie tym skarżąca została poinformowana, że skutkiem niezastosowania się do wezwania będzie pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Z uwagi na fakt, że w zakreślonym 14-dniowym terminie wniosek nie został uzupełniony, pismem z dnia 27 października 2005 r. GOPS zawiadomił stronę, iż wniosek ten pozostawia się bez rozpatrzenia. Sąd Rejonowy VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Sygn. akt [...] stwierdził, że zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej i na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Rozpoznając skargę M.S. na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy podzielić stanowisko Sądu Rejonowego co do niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w niniejszej sprawie. Orzecznictwo sądowe w tej kwestii nie było jednolite. Przyjmowano m.in., że w myśl wprowadzonego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) do Kodeksu postępowania cywilnego przepisu art. 4778 § 2 pkt 1, właściwością sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych objęto także sprawy o zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku (zob. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. Sygn. akt I SA/Wa 1592/04 i WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Lu 631/04). Poglądów tych nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 września 2005 r. Sygn. akt I OSK 178/05 i w wyroku z dnia 14 września 2005 r. Sygn. akt I OSK 326/05. Zdaniem NSA, w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjmuje się regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego przewidującego możliwość odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza przeniesienie sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Przepis art. 4778 § 2 k.p.c. nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania co do skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych, podejmowanych przez organy administracji publicznej. Podobnie orzekł NSA w innych sprawach, m.in. w sprawie o Sygn. akt I OSK 177/05. Powyższy kierunek orzecznictwa należy uznać obecnie za ugruntowany. Akceptuje go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Oznacza to, że właściwym do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie z zakresu świadczeń rodzinnych jest również sąd administracyjny. Przechodząc do oceny zasadności skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarżąca wyczerpała wymagany przez art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tryb środków zaskarżenia wnosząc w oparciu o art. 37 § 1 kpa zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na nie załatwienie jej sprawy w terminie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Sygn. akt [...] .SKO uznało zażalenie za nieuzasadnione, a WSA w Lublinie skargę na to postanowienie odrzucił postanowieniem z dnia 24 maja 2006 r. Sygn. akt II SA/Lu 437/06, stwierdzając w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w incydentalnym postępowaniu dotyczącym kwestii bezczynności organu administracji w załatwieniu danej sprawy i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w żadnej z kategorii aktów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym niemniej sam fakt wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa przesądza o formalnej dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Skargę tę należy uznać za zasadną. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) pozwala organowi administracji pozostawić wniosek w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych bez rozpatrzenia wówczas, gdy wniosek ten jest wypełniony wadliwie a strona mimo wezwania nie poprawi lub nie uzupełni wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W przepisie tym chodzi o wady o charakterze formalnym nie pozwalające organowi na merytoryczne rozpatrzenie sprawy (np. niepodanie wszystkich wymaganych danych personalnych członków rodziny: imienia, nazwiska, stopnia pokrewieństwa, nr PESEL). Wady te muszą się przy tym odnosić do elementów ustawowych wniosku określonych w art. 23 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to elementy nie obejmują wymogu wskazania wszystkich członków rodziny. W sprawie niniejszej ma miejsce spór między organem rozpatrującym sprawę a stroną co do określonej okoliczności faktycznej. Organ twierdzi mianowicie, że wraz z wnioskodawczynią zamieszkuje wspólnie jej konkubent S.M., w związku z czym powinien on być ujęty jako członek rodziny, zaś skarżąca kategorycznie zaprzecza, by tak w rzeczywistości było. Spór ten powinien zostać rozstrzygnięty poprzez wydanie decyzji, w której organ ustali, w oparciu o konkretne dowody, stan faktyczny sprawy. Pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia sprawia, że organ w sposób arbitralny, bez powołania się na jakiekolwiek dowody przyjmuje określony stan faktyczny sprawy, po czym domaga się, by strona ten stan w istocie potwierdziła poprzez uzupełnienie wniosku o dane osoby, co do której zachodzi spór, czy jest członkiem rodziny. W takiej sytuacji strona jest pozbawiona w oczywisty sposób możliwości obrony swoich praw i kontroli instancyjnej, a także sądowej zajętego przez organ administracji stanowiska. Jedynie wydanie merytorycznej decyzji o przyznaniu świadczeń bądź decyzji odmownej w przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do uwzględniania wniosku, pozwoli na skontrolowanie zasadności stanowiska organu administracji co do określonych okoliczności przez organ odwoławczy oraz ewentualnie przez sądy administracyjne. Wypada zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt 17 (tj. samotnego wychowywania dziecka) właściwy organ może przeprowadzić wywiad. Ponadto w myśl art. 32 ust. 2 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. nie ma zatem przeszkód, by organ rozpatrujący sprawę przeprowadził wszelkie dowody mogące się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał, że pozostawiając bez rozpatrzenia wniosek M.S. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej naruszył przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania, a w konsekwencji naruszył także przepisy art. 35 i 36 k.p.a. normujące terminy załatwiania spraw. Z tych względów i na podstawie art. 149 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.