II SAB/Lu 173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 21 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Zarządu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. S. P. złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (dalej także jako "ZO PZŁ") w przedmiocie udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowym wniosku zwrócił się do ZO PZŁ o udzielenie informacji dotyczących realizacji zadań nałożonych ustawą Prawo Ł. w zakresie szkolenia i egzaminowania osób w celu nadania państwowych uprawnień do wykonywania polowania. Precyzując wskazał, że we wniosku tym zawarł następujące pytania: 1. Jakie przygotowanie zawodowe (stopnie naukowe, dyplomy i świadectwa poświadczające kierunkowe przygotowanie) zdecydowało o zleceniu prowadzenia szkolenia w temacie: "Znajomość zasad etyki, tradycji oraz języka łowieckiego, a także rozpoznawanie podstawowych sygnałów myśliwskich"? 2. Jakie przygotowanie zawodowe (stopnie naukowe, dyplomy i świadectwa poświadczające kierunkowe przygotowanie) zdecydowało o zleceniu prowadzenia szkolenia w temacie: "Udzielanie pierwszej pomocy w nagłych wypadkach"? 3. Jakie przygotowanie zawodowe (stopnie naukowe, dyplomy i świadectwa poświadczające kierunkowe przygotowanie) zdecydowało o zleceniu prowadzenia szkolenia w temacie: "Zasady wykonywania polowania"? 4. Jakie przygotowanie zawodowe (stopnie naukowe, dyplomy i świadectwa poświadczające kierunkowe przygotowanie) zdecydowało o zleceniu prowadzenia szkolenia w temacie: "Przepisy prawa łowieckiego i struktury PZŁ"? 5. Jakie przygotowanie zawodowe (stopnie naukowe, dyplomy i świadectwa poświadczające kierunkowe przygotowanie) zdecydowało o zleceniu prowadzenia szkolenia w temacie: "Znajomość podstawowych chorób zwierząt łownych i sposób ich rozpoznawania"? 6. W jaki sposób dokonano wyboru wykładowców do wymienionych wyżej tematów szkolenia? 7. Przysłanie kopii kosztorysu, na podstawie którego ustalono wysokość opłat wnoszonych przez uczestników kursu. W ocenie skarżącego przedmiotowy wniosek zawierał "pytania proste, odnoszące się wprost do istniejących i wytworzonych przez organ dokumentów", a zatem nie jest to wniosek o informację przetworzoną, co mogłoby wywołać ewentualna zwłokę w udzieleniu informacji publicznej. Organ wywołał jednak polemikę listowną na temat wnioskowanej informacji publicznej, przesyłając wnioskodawcy pismo z dnia [...] września 2015 r., wzywające go do wykazania interesu, dla którego ubiega się o uzyskanie informacji publicznej. Wnioskodawca udzielił odpowiedzi w terminie wskazując, iż "wniosek o udzielenie informacji publicznej nie daje podstaw do domagania się wykazania interesu publicznego". W piśmie z dnia [...] września 2015 r. ZO PZŁ podtrzymał jednak żądanie wykazania interesu publicznego i nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, pozostając w dalszej bezczynności, tj. nie podejmując żadnych działań zmierzających do udzielenia należnej informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że PZŁ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej (w tym dotyczących kwestii będących przedmiotem wnioskowanych informacji, tj egzaminów państwowych oraz kursów państwowych poprzedzających nadanie uprawnień do wykonywania polowania zwierzyny dzikiej). W ocenie skarżącego, zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności organów PZŁ określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego działania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Żądana przez niego informacja nie ma natomiast charakteru informacji przetworzonej, a zatem żądanie organu wykazania istotnego interesu publicznego było nieuprawnione. W oparciu o powyższe argumenty S. P. wniósł o zobowiązanie ZO PZŁ do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący domagał się uznania, że bezczynność ZO PZŁ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia temu organowi grzywny przewidzianej prawem. W odpowiedzi na skargę ZO PZŁ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w piśmie z dnia [...] września 2015 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. kwestionując, że żądane w nim informacje mają charakter publiczny, a dodatkowo wskazując, że zachodzi konieczność przetworzenia informacji, w związku z czym wezwano wnioskodawcę do wykazanie szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Stanowisko ZO PZŁ zostało zakwestionowane przez S. P., który w piśmie z dnia [...] września 2015 r. podniósł, że mamy do czynienia z informacjami prostymi, niewymagającymi przetworzenia. Jednocześnie potwierdził, że informacja, o którą zwraca się w pkt 6 pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r., jest mu znana, a mianowicie, że to Zarząd Okręgowy - zgodnie ze Statutem PZŁ, powołuje wykładowców. Pismem z dnia [...] września 2015 r. Zarząd Okręgowy PZŁ w L. podtrzymał swe stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie. Odnosząc się do zarzutów skargi Zarząd Okręgowy w pierwszym rzędzie podniósł, że S. P. od wielu lat regularnie składa do organów PZŁ wnioski o udzielenie informacji prasowej lub publicznej oraz zaskarża odmowę udzielenia takich informacji lub kieruje skargi na bezczynność organu. Czyni to, jako dziennikarz dziennika "[...]i", członek Polskiego Związku Łowieckiego lub osoba, jak w tym przypadku, prywatna. Zdaniem organu ilość wniosków w różnych sprawach, czy skarg do sądów administracyjnych, może świadczyć, że celem działania skarżącego nie jest chęć uzyskania informacji prasowej czy publicznej, ale chęć bezustannego nękania organów Polskiego Związku Łowieckiego w sposób graniczący z próbą dezorganizacji pracy biur zarządów okręgowych Związku. Ponadto organ ponownie zakwestionował, jakoby żądane przez skarżącego informacje miały charakter publiczny. W tym zakresie podniósł, że nie każda informacja wytworzona przez Związek ma taki charakter, a nawet w przypadku, gdy jest informacją publiczną, nie każda podlega obowiązkowi udostępnienia. Za informację publiczną należy uznać każdą informację wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nich zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem informacja mogłaby dotyczyć realizacji zadań publicznych, jeśli odnosiłaby się do niej bezpośrednio (vide wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 45/14). Zdaniem autora odpowiedzi na skargę P. Z. Ł. bez wątpienia wytwarza informacje publiczne w zakresie realizacji zleconych przez państwo zadań, jednak gros informacji dotyczy spraw wewnątrzorganizacyjnych. W przypadku gdy ustawodawca, powierzając prowadzenie szkoleń niezbędnych do uzyskania uprawnień do wykonywania polowania, nie zakreślił wymogów, jakie mają spełnić wykładowcy, to kryteria, jeżeli w ogóle one istnieją, nie stanowią informacji publicznej. Jest to bowiem swobodna ocena organu czy członków organów powołujących wykładowców, a nie informacja. Dodatkowo podnieść także należy, że kryteria takie nie zostały przyjęte uchwałami organów Związku. Insynuacja S. P. zawarta w piśmie z [...] września 2015 r., o przyjmowaniu przez zarządy okręgowe PZŁ kryteriów jest bezpodstawna. Niezależnie od powyższego organ zakwestionował również twierdzenie skarżącego, że żądana informacja nie wymaga przetworzenia. Stwierdził, że w sytuacji, gdy powszechnie obowiązujące przepisy nie zawierają wymogów, jakie muszą spełniać osoby prowadzące kursy i nie zawierają ich przepisy związkowe, należy dokonać analizy przymiotów każdego szkolącego, aby móc udzielić odpowiedzi na postawione pytania, o ile w ogóle jest to możliwe. Wykładowcy powoływani są przez zarządy okręgowe Związku i tylko członkowie zarządów mogą stwierdzić, jakie kryteria im przyświecały przy powołaniu zespołów wykładowców. W ocenie ZO PZŁ próba odpowiedzi na postawione pytania wymaga zatem przetworzenia, a co za tym idzie, niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego w celu uzyskania informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zarzucanej w niej Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] bezczynności jest rozpatrzenie wniosku skarżącego S. P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie określonych informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmuje się, że stan bezczynności zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie przepisów u.d.i.p. - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz: Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko organy administracji publicznej, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w punkcie 5 tego przepisu podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że P. Z. Ł. jest objęty dyspozycją powyższego unormowania, a tym samym należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Obowiązek ten ciąży przy tym również na organach okręgowych Związku, do których – w myśl art. 32a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2168 ze zm.) w zw. z § 98 ust. 2 pkt 3 Statutu PZŁ, stanowiącego załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego – należą zarządy okręgowe. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2015 r., I OSK 825/14; z dnia 18 września 2014 r., I OSK 2745/13; z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 735/06 – dostępne w CBOSA) i jako niekwestionowane przez obie strony niniejszego postępowania nie wymaga dalszych rozważań. Niezależnie od powyższej oceny skarga podlega oddaleniu, albowiem informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji publicznych określa przepis art. 6 u.d.i.p. Należy podkreślić, że orzecznictwo i doktryna interpretują pojęcie informacji publicznej szeroko, dążąc do wprowadzenia i ugruntowania zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Niemniej jednak przyjmuje się, że określona informacja może być udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p. dopiero, gdy posiada swój materialny odpowiednik. Informacja taka musi być zatem uzewnętrzniona (utrwalona) w dacie otrzymania wniosku. W innym wypadku jej udostępnienie nie będzie bowiem możliwe (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, Lex nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. CBOSA; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, Lex nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, Lex nr 1216575 oraz z dnia 10 października 2012, sygn. akt I OSK 1499/12, Lex nr 123160). Innymi słowy, aby określona informacja posiadała walor informacji publicznej, musi być wytworzona w formie określonego dokumentu, ewentualnie musi być możliwe jej przetworzenie w oparciu o posiadane dokumenty. Nie będzie zatem informacją publiczną informacja, która istnieje jedynie w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i musiałaby być wytworzona dopiero na potrzeby wniosku. Dopóki bowiem określona informacja nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma charakteru informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, Lex nr 1265660). Ponadto podkreślić należy, że nawet jeśli określona informacja została utrwalona w związku z wykonywaniem zadań publicznych, nie przesądza to o jej publicznym charakterze. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć bowiem zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2012, s. 58-59). Wypada również zaznaczyć, że informacja publiczna – jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – musi dotyczyć sfery faktów. O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, tak w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1922/06, Lex nr 383741; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1341/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 372/12 – dostępne w CBOSA). Mając na względzie powyższe rozważania Sąd podziela stanowisko ZO PZŁ w L. przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż skarżący we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w istocie domagał się wskazania motywów, jakimi Zarząd kierował się przy wyborze wykładowców podczas organizacji szkoleń niezbędnych do uzyskania uprawnień do wykonywania polowań. Przedmiotowy wniosek – w zakresie obejmującym pytania zawarte w pkt 1-6 – nie odnosi się zatem do sfery faktów, lecz dotyczy informacji obrazującej proces myślowy członków Zarządu przy podejmowaniu decyzji opartych na swobodnej (nieuwarunkowanej - jak wynika z § 133 pkt 11 Statutu PZŁ - żadnymi kryteriami) ocenie tego organu i należących – jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę – do spraw wewnątrzorganizacyjnych związku. Informacji tych nie sposób uznać za publiczne już choćby z tego względu, że aby mogły być one udostępnione w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, musiałyby być na potrzeby tego wniosku dopiero wygenerowane (wytworzone). Również kosztorys, na podstawie którego ustalono wysokość opłat ponoszonych przez uczestników kursu (żądany w pkt 7 wniosku), ma charakter dokumentu wewnętrznego (organizacyjnego) i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Konsekwencją tego, że żądane przez S. P. informacje nie mają charakteru informacji publicznej jest brak możliwości uwzględnienia przedmiotowej skargi na bezczynność (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex nr 291197; z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, Lex nr 647919). ZO PZŁ w L. nie był bowiem w tej sytuacji obowiązany do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p., tj. poprzez udzielenie żądanej informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, najpóźniej w terminie 14 dni od jego otrzymania (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), bądź poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Zarząd powinien był jedynie poinformować wnioskodawcę, że ze względu na brak możliwości przypisania żądanym informacjom waloru informacji publicznej, brak jest podstaw do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. Pomimo jednak, że takiej wyraźnej informacji nie zawierało skierowane do skarżącego pismo Zarządu z dnia [...] września 2015 r., ani też późniejsze pismo z dnia [...] września 2015 r., w ocenie Sądu uwzględnienie skargi z tego powodu byłoby całkowicie bezcelowe. Konieczność poinformowania skarżącego o braku możliwości udostępnienia mu wnioskowanych informacji w trybie u.d.i.p., wobec treści uzasadnienia niniejszego wyroku, stała się już bowiem nieaktualna. Powyższa ocena czyni ponadto zbędnymi rozważania na temat ewentualnej konieczności przetworzenia żądanych informacji na potrzeby realizacji wniosku, albowiem kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Końcowo nie sposób nie odnieść się do twierdzenia ZO PZŁ w L. zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazującego, iż znaczna ilość wniosków S. P. o udzielenie różnych informacji, kierowanych do organów PZŁ, a także ilość skarg składanych przez niego na bezczynność tych organów, może świadczyć, że celem działania skarżącego "nie jest chęć uzyskania informacji prasowej czy publicznej ale chęć bezustannego nękania organów Polskiego Związku Łowieckiego w sposób graniczący z próbą dezorganizacji pracy biur zarządów okręgowych Związku". Na powyższy problem zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w ostatnim czasie wyrokach (z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt: I OSK 1928/14 oraz I OSK 1974/14 – dostępne w CBOSA) wskazując, że na rozpoznanie oczekuje kilkadziesiąt skarg kasacyjnych związanych z korzystaniem przez S. P. z prawa do informacji, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji. Pogląd ten - mając na względzie ilość skarg S. P. składanych do tutejszego Sądu - podziela również WSA w Lublinie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekając w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, orzekł jak w sentencji wyroku.