II SAB/Lu 22/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku T. S. z 4 października 2023 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku T. S. z 4 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Starosty na rzecz T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 4 października 2023 r. T. S. (dalej także jako: skarżący), zwrócił się do Starosty (dalej także jako: Starosta, organ) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. "Kto z imienia i nazwiska (radni powiatowi) w latach 2018 – wrzesień 2023 korzystał z pojazdów: autobusów, busów i innych pojazdów należących do powiatu i jednostek organizacyjnych do wyjazdów." 2. "Dokąd takie wyjazdy były – proszę podać miejscowość i kraj." 3. "Jakie były koszty związane z wyjazdem radnych, dotyczy: amortyzacja pojazdu, paliwo, pobory kierowcy, winiety itp." 4. "Jakie kwoty zostały uiszczone przez radnych za używanie pojazdów i przez których radnych. Proszę o scan wpłat." Skarżący wskazał sposób przekazania mu przedmiotowych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na podany adres i dołączenie skanu wpłat dokonanych przez radnych. Wniosek został złożony na adres e-mail Starostwa Powiatowego w dniu 4 października 2023 r., o godz. 15.05, data prezentaty organu: 5 października 2023 r. Starosta 19 października 2023 r. powiadomił skarżącego na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nowy termin wyznaczono na 1 grudnia 2023 r. Powodem opóźnienia była "konieczność wydobycia poszczególnych informacji z posiadanych przez powiat i jednostki organizacyjne zbiorów dokumentów oraz odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy", wskazano na konieczność przeanalizowania dokumentów pod względem ich ewentualnej anonimizacji. Ponadto wskazano, iż zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetwarzania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 1 grudnia 2023 r. Starosta powiadomił skarżącego, że z przyczyn niezależnych od organu nie ma możliwości udzielenia wnioskowanej informacji w terminie wskazanym w piśmie z 19 października 2023 r., w załączeniu przedstawił pismo z Domu Pomocy Społecznej w N. , z którego wynika, że trwają "czynności związane ze sprawdzeniem wyjazdów". Skarżący 25 stycznia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Starosty w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z 4 października 2023 r. Stwierdził, że organ "przewleka sprawę i nie udostępnia informacji, pomimo takiego obowiązku". W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie udzielił wnioskowanej informacji z przyczyn od niego niezależnych oraz niezawinionych, gdyż przez cały czas analizuje dokumenty stanowiące podstawę udzielania informacji objętej złożonym przez skarżącego wnioskiem. Zakres wniosku, zarówno rzeczowy, jak i czasowy (szczegółowe informacje z dość rozległego okresu od 2018 r. do września 2023 r.) wymaga znacznego nakładu pracy, co uniemożliwia udzielenie przedmiotowej informacji zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy. Organ uznał, że jest to informacja przetworzona. Starosta wywodził, że udostępnianie informacji przetworzonej nie może prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy państwowej. Wskazał, że skarżący jest Radnym Rady Powiatu C. , w związku z czym organ posiada wiedzę w zakresie istotności wnioskowanych przez niego informacji dla interesu publicznego. Dom Pomocy Społecznej w N. , który, jako jednostka organizacyjna Powiatu C. , posiada flotę pojazdów, nie prowadzi odrębnej ewidencji ich wypożyczania. Starosta wyjaśnił, że konieczne jest przejrzenie codziennych wyjazdów poszczególnych pojazdów, część dokumentacji znajduje się w archiwum. Wskazał na okoliczność występowania zakażenia COVID-19 i konieczność przeprowadzenia prac dotyczących składników majątku. Wszystkie te okoliczności wpłynęły na terminowość udzielenia informacji, a przy tym były niezawinione i niezależne od organu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W świetle regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przypomnieć należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej we wskazanym poniżej zakresie, a Starosta jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Należy podkreślić, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca przesądził, że taki charakter mają informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi rodzaj informacji o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi, gdyż dotyczy korzystania z samochodów należących do powiatu przez osoby pełniące funkcje publiczne (radnych). Wniosek dotyczy zatem korzystania z mienia publicznego przez osoby publiczne. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że radny pełni funkcję publiczną, zatem, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu wszystkie informacje dotyczące radnego, które dotyczą wykonywania funkcji publicznej. Nie jest jednak zasadne twierdzenie, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy całej sfery życia radnego, w tym jego spraw rodzinnych, prywatnych, zdrowotnych, itp., niepowiązanych w jakikolwiek sposób z pełnieniem funkcji publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/20). W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że korzystanie przez radnego ze składników majątku publicznego należy co do zasady do kategorii spraw publicznych, chyba że dotyczy ono wyłącznie strefy prywatnej. Z powyższych względów należy stwierdzić, że informacja żądana w punkcie 1 wniosku niewątpliwie ma charakter informacji publicznej. Natomiast w zakresie pytania, dokąd odbywały się wyjazdy samochodem, należy wyróżnić dwie sytuacje. Podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. informacje w zakresie tego, dokąd odbywały się podróże samochodem w ramach czynności służbowych – ta informacja niewątpliwie ma charakter publiczny. Natomiast jeżeli radny korzystał zgodnie z prawem z pojazdu należącego do powiatu w celach prywatnych, to nie podlega udostępnieniu informacja w zakresie tego, dokąd podróżował. Ta informacja nie jest związana z wykonywaniem funkcji publicznej i nie jest bezpośrednio związana z majątkiem powiatu. Kwestie dotyczące gospodarowaniem majątkiem publicznym mogą zostać ustalone bez weryfikacji tak szczegółowych danych. W zakresie punktu 4 wniosku skarżącego należy wskazać, że treść żądanej informacji również co do zasady dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym – w zakresie w jakim koszty podróży obciążały majątek powiatu. Należy wskazać, że weryfikacja czy radni, którzy korzystali z pojazdów należących do powiatu, uregulowali zobowiązania finansowe z tym związane, pozostaje kwestią publiczną. Sąd uznał, że skarżący ma prawo żądać przedstawienia dokumentacji potwierdzającej uregulowanie należności z tego tytułu. Należy jednak zastrzec, że dokument może podlegać anonimizacji, gdy zawiera informacje o charakterze prywatnym. W związku z powyższym należy wskazać, że zasadniczo wniosek skarżącego dotyczy informacji, które mają charakter publiczny. Nie było to kwestionowane przez organ w toku postępowania. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są zarówno organy władzy publicznej, jak i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p.). Starosta nie kwestionował okoliczności, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazywał wprawdzie, że żądana informacja ma charakter przetworzony, ale nie kwestionował, że uzyskanie informacji przez skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W orzecznictwie wskazuje się, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma. Adresat wniosku, nieposiadający żądanych informacji, tylko wówczas wywiąże się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p., gdy wyraźnie, stanowczo powiadomi o tym wnioskodawcę, wskazując że nie udostępni informacji publicznej, gdyż jej nie posiada. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że twierdzenie takie należy uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6062/21). W sytuacji, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją, informując o tym wnioskodawcę, powinien – o ile posiada w tym względzie wiedzę – wskazać podmiot, w którego posiadaniu żądana informacja się znajduje (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 155/21). Sytuacja tak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ oczekuje na uzyskanie informacji od innego podmiotu, lecz nie stanął na stanowisku, że żądanej informacji nie posiada. Niewątpliwie adresatem wniosku jest Starosta. Jeżeli nie posiada żądanej informacji, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę. Strona ma wówczas możliwość zweryfikowania tej informacji i zwrócenia się bezpośrednio do tego podmiotu, który informacją dysponuje. W sprawie Starosta deklaruje, że udostępni żądaną informację publiczną, zatem jest zobowiązany do zachowania terminów wskazanych w ustawie. W takiej sytuacji, gdy adresat wniosku gromadzi żądane informacje, pozostaje on wyłącznie odpowiedzialny za terminowe udostępnienie informacji publicznej. Wymaga w tym miejscu podkreślenia fakt, że organ nie wskazał, w jakim zakresie dysponuje żądanymi informacjami, a w jakim posiada je wyłącznie inny podmiot. W szczególności Starosta nie udzielił skarżącemu informacji w takim zakresie, w jakim je (ewentualnie) posiada. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie ze wskazanym art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Starosta poinformował skarżącego, że nie udzieli odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie i zastosował tryb przewidziany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na oczekiwanie na informację od dyrektora Domu Pomocy Społecznej, który dysponuje flotą pojazdów. Nie budzi wątpliwości, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może wykorzystywać art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w celu instrumentalnego przedłużania terminu załatwienia wniosku. Ustawodawca zakreślił maksymalny termin załatwienia wniosku tj. dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyznaczenie terminu polega na wskazaniu konkretnej daty lub na wskazaniu konkretnego odcinka czasowego, który jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości, a przy tym mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawę. Wnioskodawca, ale również i podmiot obowiązany nie mogą mieć wątpliwości, co do tego, kiedy wyznaczony termin upływa. Mając na uwadze argumentację Starosty, należy podkreślić, że ewentualne stwierdzenie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej nie wpływa na termin załatwienia wniosku. Niezależnie od tego, czy skorzystanie przez Starostę z trybu wskazanego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. było zasadne, czy też nie, organ nie dotrzymał nawet tak wyznaczonego terminu. W piśmie z 1 grudnia 2023 r. wskazał, że nie ma możliwości udzielenia wnioskowanej informacji w terminie wskazanym w piśmie z 19 października 2023 r. Wyjaśnił, że czynności są w toku, a żądane informacje zostaną udostępnione niezwłocznie, gdy organ otrzyma dane od Domu Pomocy Społecznej w N. . Nie wskazał żadnej kolejnej, konkretnej daty udostępnienia wniosku. Termin wyznaczony przez organ, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., na załatwienie wniosku bezspornie upłynął bezskutecznie. Oznacza to, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W związku z powyższym skargę należało uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – i zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego z 4 października 2023 r. w zakreślonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd był zobligowany stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Sąd uznał, że Starosta nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jego działanie nie było wyrazem jawnego lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Wystąpiły okoliczności, które (w błędnym przekonaniu organu) zwalniały Starostę z obowiązku załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym w ustawie. Organ korespondował ze skarżącym i informował go o toku postępowania. Okoliczności sprawy wskazują, że Starosta dążył do udostępnienia informacji w najpełniejszym zakresie, nawet informacji, którymi bezpośrednio nie dysponuje, co w ocenie Sądu wyklucza możliwość uznania, że bezczynności nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.