II SAB/Lu 318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W piśmie z dnia 22 marca 2013 r., znak: [...] "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. – wskazując, że pismo to stanowi uzupełnienie wniosku z dnia 11 stycznia 2013 r. – zwróciła się do Burmistrza Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: "1. Wskazanie motywów, a tym samym dokładne określenie treści interesu społecznego, jakim kierował się Pan ustanawiając nieodpłatną służebność drogową na nieruchomości położnej przy ul. Z. w B. na rzecz każdorazowych właścicieli działek Nr [...],[...] i [...]; 2. Udzielenie informacji, czy odstąpienie przez Pana od zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., podjętej z inicjatywy Rady Miejskiej, a nie Burmistrza B., mieści się w granicach interesu społecznego. Tym samym, czy możliwe jest zaniechanie stosowania przepisów prawa w zakresie inicjatywy w rozporządzaniu i obciążaniu nieruchomości gminnych z inicjatywy innej niż Pana jako organu jednostki samorządu terytorialnego reprezentującego uprawnienia właścicielskie względem majątku Gminy. 3. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w pozostałych przypadkach ustanawiania nieodpłatnych służebności drogowych na terenie Gminy B. lub nieustanawiania jej w ogóle, pomimo korzystania przez właścicieli sąsiedniej działki z przejazdu i przechodu przez działkę stanowiącą własność Gminy B. (np. działka nr [...]), również kierował się Pan klauzulą interesu społecznego bądź inną np. słusznego interesu obywateli. 4. Proszę wyjaśnić, które ze sprzecznych stanowisk Organu prezentowanych w kolejnych pismach Burmistrza B. tj: a) w piśmie Znak: [...], z dnia 8 stycznia 2013 r. "...Uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie nieodpłatnej służebności drogowej dla nieruchomości położonych przy ul. Z. w B. (...) nie została przeze mnie zaskarżona z uwagi na zasadę interesu społecznego" b) w piśmie Znak: [...], z dnia 6 lutego 2012 r. "Właścicielowi nieruchomości obciążonej zawsze przysługuje wynagrodzenie za ustanowienie służebności drogi koniecznej, gdyż jej ustanowienie następuje w interesie właścicieli nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej. W praktyce wysokość wynagrodzenia może być ustalona przez sąd jak również w drodze umowy zawartej między stronami" - obowiązuje w Gminie B.". W końcowej części pisma wnioskodawca zaznaczył, że "takie postępowanie organu nie budzi zaufania do organów władzy publicznej, a tym samym jest sprzeczne z art. 8 k.p.a." W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta B. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. wskazał, że niezbędne informacje w sprawie ustanowienia nieodpłatnej służebności drogowej dla nieruchomości przy ul. Z. zostały przekazane Spółce "A" w pismach z dnia 9 stycznia 2013 r. oraz z dnia 31 stycznia 2013 r., natomiast odpowiedź na pytanie nr 3 została udzielona w pismach z dnia 30 lipca 2012 r. oraz z dnia 21 sierpnia 2012 r. W dniu 27 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga "A" Sp. z o.o. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 22 marca 2013 r. . W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że wprawdzie w przedmiotowym wniosku zawarła sformułowanie wskazujące, iż stanowi on uzupełnienie jej poprzedniego wniosku z dnia 11 stycznia 2013 r., jednak organ winien pismo to potraktować jako nowy wniosek i załatwić zgodnie z trybem określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. rozpoznać niezwłocznie, a w każdym razie nie później niż w terminie 14 dni. Jak wskazał autor skargi, przedmiotowy wniosek do chwil obecnej nie został jednak przez organ rozpoznany, a znaczny upływ czasu od jego złożenia i brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu uzasadnia uznanie, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Mając powyższe na uwadze Spółka "A" wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta B. do udzielenia jej w terminie 14 dni informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 marca 2013 r., ewentualnie wydania w tej sprawie decyzji odmownej. Ponadto strona domagała się stwierdzenia, że bezczynność organu miała w niniejszej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ wyjaśnił, że wniosek Spółki "A" z dnia 11 stycznia 2013 r., do którego nawiązywała ona w piśmie z dnia 22 marca 2013 r., został w całości zrealizowany w dniu 31 stycznia 2013 r., kiedy to przekazano stronie wszystkie objęte tym wnioskiem dokumenty. Odnosząc się do wniosku z dnia 22 marca 2013 r. organ wskazał, że pomimo, iż strona oznaczyła go jako uzupełnienie wniosku z dnia 11 stycznia 2013 r., został on potraktowany jako nowy wniosek. Zdaniem organu żądane w tym wniosku informacje nie mieszczą się jednak w definicji dokumentów, które mogą być udostępnione w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania zadane Burmistrzowi B. w przedmiotowym piśmie dotyczą bowiem płaszczyzny procesu myślowego przy podejmowaniu rozstrzygnięć, czy to przez Radę Miejską, czy to przez Burmistrza. W ocenie organu niemożliwym jest, aby z tego procesu wytworzyć i zredagować dokumenty, które mogłyby być przekazane stronie skarżącej. Ewentualny proces podejmowania decyzji przez Radę Miejską odzwierciedla audiowizualny zapis z przebiegu sesji oraz sporządzony z niej protokół, które są ogólnie dostępne za pośrednictwem strony internetowej Gminy B. Informacji w formie żądanej przez stronę skarżącą organ jednak nie posiada (takie dokumenty nie zostały wytworzone), przez co nie może ich udostępnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga "A" Sp. z o.o. w N. dotyczyła zarzucanej przez nią bezczynności w zakresie rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta B. wniosku z dnia 22 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie przepisów u.d.i.p. - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz: Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że burmistrz miasta – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji, mających charakter informacji publicznej, będących w jego posiadaniu. Skarga "A" Sp. z o.o. podlega jednak oddaleniu, albowiem informacje objęte wnioskiem z dnia 22 marca 2013 r. nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji publicznych określa przepis art. 6 u.d.i.p. Należy podkreślić, że orzecznictwo i doktryna interpretują pojęcie informacji publicznej szeroko, dążąc do wprowadzenia i ugruntowania zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Niemniej jednak przyjmuje się, że określona informacja może być udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p. dopiero, gdy posiada swój materialny odpowiednik. Informacja taka musi być zatem uzewnętrzniona (utrwalona) w dacie otrzymania wniosku. W innym wypadku jej udostępnienie nie będzie bowiem możliwe (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, Lex nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. CBOSA; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, Lex nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, Lex nr 1216575 oraz z dnia 10 października 2012, sygn. akt I OSK 1499/12, Lex nr 123160). Innymi słowy, aby określona informacja posiadała walor informacji publicznej, musi być wytworzona w formie określonego dokumentu, ewentualnie musi być możliwe jej przetworzenie w oparciu o posiadane dokumenty. Nie będzie zatem informacją publiczną informacja, która istnieje jedynie w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i musiałaby być wytworzona dopiero na potrzeby wniosku. Dopóki bowiem określona informacja nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma charakteru informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, Lex nr 1265660). Ponadto podkreślić należy, że nawet jeśli określona informacja została utrwalona przez funkcjonariusza publicznego w związku z wykonywanymi obowiązkami, nie przesądza to o jej publicznym charakterze. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć bowiem zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2012, s. 58-59). Wypada również zaznaczyć, że informacja publiczna – jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – musi dotyczyć sfery faktów. O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, tak w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1922/06, Lex nr 383741; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1341/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 372/12 - publ. CBOSA). W ocenie Sądu z treści wniosku z dnia 22 marca 2013 r. wynika, że strona skarżąca w istocie domagała się od Burmistrza Miasta B. wyrażenia opinii na temat podejmowanych przez ten organ działań, przeprowadzenia oceny tych działań, jak również wskazania motywów, jakimi kierował się on podejmując określone czynności, bądź odstępując od podjęcia innych. Słusznie zatem stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowy wniosek dotyczy informacji obrazującej proces myślowy piastuna organu przy podejmowaniu rozstrzygnięć. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że żądana informacja wykracza poza zakres informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto aby mogła być udostępniona w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, musiałaby być na potrzeby tego wniosku dopiero wygenerowana. Wymaga również podkreślenia, że z treści przedmiotowego wniosku wynika, iż jego celem jest nie tyle uzyskanie określonej informacji, co zakwestionowanie działań Burmistrza Miasta B., bądź też ukazanie niekonsekwencji tego organu. W ramach dostępu do informacji publicznej uregulowanego przepisami u.d.i.p. nie mieści się natomiast polemika z dokonanymi ustaleniami. Dostęp do informacji publicznej nie może być bowiem utożsamiany ze środkiem kwestionowania działań organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1595/06, Lex nr 302463). Konsekwencją tego, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej jest brak możliwości uwzględnienia przedmiotowej skargi na bezczynność (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex nr 291197; z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, Lex nr 647919). Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, iż organ - pomimo, że powinien był to uczynić - nie powiadomił pisemnie Spółki, że przepisy u.d.i.p., z uwagi na charakter żądanych informacji, w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania. W ocenie Sądu uwzględnienie skargi z powodu niepodjęcia tej czynności byłoby całkowicie bezcelowe, skoro żądane informacje i tak nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., jak również niedopuszczalne byłoby wydanie przez organ na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie ich udostępnienia, która to forma odmowy zastrzeżona jest jedynie dla informacji mających charakter informacji publicznej. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.