II SAB/Lu 32/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 3 marca 2022 r. M. P. redaktor prowadzący pisma Wspólnota Puławska (dalej: skarżąca lub strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty Puławskiego (dalej: organ) w rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, żądając stwierdzenia bezczynności organu i udzielenia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że 26 stycznia 2022 r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej, co do wysokości miesięcznych wynagrodzeń (kwota brutto i netto) członków zarządu powiatu puławskiego (starosty, wicestarosty oraz dwóch członków zarządu) przed i po podjęciu uchwały w sprawie wynagrodzeń członków zarządu oraz należnego im z tytułu podwyżki wyrównania. W odpowiedzi strona została wezwana do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, by dokonać przetworzenia wnioskowanej informacji publicznej, co zostało - w piśmie stanowiącym odpowiedź - zakwestionowane przez stronę. Finalnie, pismem z 17 lutego 2022 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi, podając wynagrodzenia wszystkich członków zarządu powiatu w kwotach brutto. Natomiast część wniosku w zakresie wynagrodzeń netto organ pozostawił bez rozpatrzenia, nie wydając decyzji odmownej. Działanie to - zdaniem strony - wskazuje na bezczynność ze strony organu w rozpoznaniu wniosku w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym i oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że udzielił odpowiedzi na zadane pytanie zgodnie ze stanem posiadanej wiedzy w sprawie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmie on żadnych czynności w danej sprawie. Pismem z 17 lutego 2022 r. została natomiast udzielona odpowiedź na wniosek, a w części zawierającej informację przetworzoną - pozostał on bez rozpatrzenia, z uwagi na niewykazanie, iż uzyskanie informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W ocenie organu żądanie udostępnienia poszerzonych informacji o zarobkach członków zarządu powiatu puławskiego (ustalonych zgodnie z obowiązującym prawem) ma na celu jedynie wywołanie pewnego rodzaju "sensacji" wśród lokalnej społeczności i zantagonizowania jej co w konsekwencji może doprowadzić do obniżenia zaufania do organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.d.i.p., tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2b i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Taka też - zdaniem Sądu - sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Mianowicie, w sprawie bezsporne jest, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Organ zresztą swojego obowiązku nie kwestionował. Uznał jedynie, że wniosek w części dotyczącej wysokości wynagrodzeń członków zarządu powiatu w kwotach netto stanowi informację przetworzoną. W konsekwencji wezwał wnioskodawcę do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotnego dla interesu publicznego, a wobec braku uzyskania odpowiedzi wniosek w tej części pozostawił bez rozpatrzenia. Bezsporne przy tym jest, że w zakresie wynagrodzeń członków zarządu w kwotach brutto strona uzyskała żądaną informację, co nie jest obecnie w żaden sposób kwestionowane i objęte przedmiotem skargi. Oceniając jednak sposób procedowania wniosku skarżącej w spornej części nie można uznać, że organ dopuścił się bezczynności. Mianowicie, jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy, proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (v. wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14). Oczywiście rację ma skarżąca podnosząc, że w sytuacji uznania żądanej informacji za informację publiczną przetworzoną organ zamiast pozostawić wniosek w omawianej części bez rozpatrzenia powinien wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zważyć jednak należy, że obowiązek ten dotyczy jedynie sytuacji gdy wniosek faktycznie dotyczy informacji publicznej. Innymi słowy informacja przetworzona musi być zawsze informacją publiczną. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył podania wysokości wynagrodzeń członków zarządu powiatu przed i po "podwyżce" w kwotach netto - co w ocenie Sądu - w przeciwieństwie do kwot wynagrodzeń podanych w kwotach brutto - nie stanowi informacji publicznej. Oznacza to, iż nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, mimo wadliwego poinformowania wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku w spornej części bez rozpatrzenia. Wyjaśniając powyższe stanowisko, Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Organ posiadający informację o charakterze publicznym, co do zasady, jest zobowiązany do jej udostępnienia, realizując w ten sposób konstytucyjne prawo obywatela do informacji. Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach szeroko interpretują pojęcie informacji publicznej, uznając, że informację publiczną stanowi, co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie, przy uwzględnieniu konstrukcji ustawowej "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w ort. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Takie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" prowadzi do wniosku, że o zakwalifikowaniu informacji jako publicznej decyduje jej treść i charakter, a więc przede wszystkim to czy informacja sama w sobie niesie za sobą komunikat odnoszący się do sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji (por. wyroki NSA z: 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14 oraz I OSK 586/14; 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15; 5 września 2019r. sygn. akt I OSK 446/18). Jak wskazano wyżej, Sąd nie kwestionuje, że informacja o wysokości wynagrodzenia członków zarządu powiatu niezależnie od okresu podana w kwocie brutto stanowi informację publiczną, albowiem jest to informacja dotycząca gospodarowania majątkiem tej jednostki (powiatu). Środki przeznaczone na wynagrodzenia wskazanych pracowników samorządowych pochodzą bowiem z majątku publicznego. Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie poszczególnych członków zarządu powiatu ujętych w kwotach brutto stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych członków zarządu w kwotach netto przymiotu tego nie mają. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanych konkretnym członkom zarządu powiatu w konkretnym czasie w kwocie brutto nie jest bowiem tożsamy z wnioskiem o udostępnienie tożsamej informacji z podaniem jej w wysokości netto. Są to bowiem - mimo pozornej zbieżności - dwie różne kategorii informacji. Omawiana u.d.i.p. ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Udzielenie natomiast przez organ informacji na sformułowany przez skarżącą wniosek wypaczyłyby natomiast instytucję informacji publicznej Informacja bowiem o wypłaceniu konkretnej osobie świadczenia w postaci wynagrodzenia netto, tj. otrzymanego "na rękę" sama w sobie w żaden bowiem sposób nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych na wynagrodzenia pracowników, a zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Sformułowanie w ten sposób wniosku powoduje, że żądane informacje nie dotyczą jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodują de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 stwierdził natomiast, że "Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.". Oznacza to, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia netto konkretnej osoby lecz jedynie kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, która ujmowana jest zawsze w kwocie brutto. Tymczasem skarżąca przez sformułowanie wniosku, de facto domagała się udostępnienia informacji dotyczącej nie tylko wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków lecz również informacji jaka jego część jest potrącana i na jakie cele, co jest prywatną sprawą również osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Nie ma bowiem nic wspólnego z informacją publiczną rozumianą jako wydatkowanie finansów publicznych znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia pomniejszających jego wielkość. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, co ujmowane jest kwotą brutto. A contrario informacją publiczną nie jest wysokość wynagrodzenia netto osoby pełniącej funkcję publiczną, bowiem to, jakie finalnie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba nie ma związku z kwotą wydawaną na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, lecz uzależnione jest od indywidulanych cech określonych podmiotów, które nie mają żadnego związku z pełnieniem przez nich funkcji publicznej. Podsumowując, skoro zatem żądanie zawarte we wnioski nie dotyczyło informacji publicznej, to niemożliwym było jego uwzględnienie. Nie można zatem uznać, że organ pozostawał w bezczynności, mimo oczywiście błędnego stanowiska co do pozostawienia wniosku - w spornej części - bez rozpatrzenia. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialne - technicznej (zwykłego pisma). Organ nie ma wówczas obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej - zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do żądanych informacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.