II SAB/Lu 363/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego M. L. kwotę 353 (trzysta pięćdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Ł. domagał się stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta L. w sprawie wniosku z dniu 5 lipca 2011r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący wyjaśnił, że 15 września 2011r., a więc miesiąc po wszczęciu postępowania poinformowano strony o zleceniu wykonania operatu szacunkowego i wyznaczono termin rozpoznania sprawy na dzień 30 listopada 2011r. ( 3,5 miesiąca po wszczęciu postępowania ). Ponieważ do sporządzenia operatu wyznaczono biegłą, której wcześniejszy operat został zakwestionowany, na wniosek stron dokonano jej wyłączenia, co nastąpiło po 5 miesiącach od wszczęcia postępowania. Z kolei od stycznia 2012r. do kwietnia 2013r. Prezydent podejmował próby uzyskania operatu. W tym celu 9 maja 2012r. ( 9 miesięcy po wszczęciu postępowania ) ogłoszono przetarg, wskazując rażąco krótki 8 dniowy termin na złożenie ofert, jednak żadna oferta nie wpłynęła. 19 czerwca 2012r. ogłoszono drugi przetarg, z tygodniowym terminem, na który także nie wpłynęła żadna oferta. W następnych miesiącach nie podejmowano żadnych czynności, argumentując to brakiem środków. Pismem z dnia 20 września 2012r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2012r. Skarżący wspomniał, że na skutek jego zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] wyznaczył Prezydentowi termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013r., termin ten nie został jednak dotrzymany. Trzeci przetarg na wykonanie operatu został ogłoszony dopiero 29 stycznia 2013r., a więc na 2 dni przed końcem wyznaczonego terminu. Oznacza to, że niemal 3 miesiące od daty wydania postanowienia organ nie wykonywał żadnych czynności. Bezczynności, zdaniem skarżącego nie uzasadniają rzekome wątpliwości organu dotyczące zastosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, co miało uniemożliwić wcześniejsze ogłoszenie przetargu. W jego przekonaniu rozstrzygnięcie mało skomplikowanej kwestii dotyczącej trybu udzielenia zamówienia publicznego nie powinno trwać prawie trzy miesiące, a cała procedura wyłonienia rzeczoznawcy ponad półtora roku. Szczególnie w sytuacji, gdy Prezydent zleca sporządzanie setek, jeśli nie tysięcy operatów szacunkowych, a operat szacunkowy ma ustalone standardy jakościowe. Skarżący zauważył przy tym, że ogłoszenie przetargu w dniu 29 stycznia 2013r. w żaden sposób nie mogło prowadzić do dotrzymania terminu, skoro termin do składania ofert wyznaczono na dzień 12 lutego 2013r ( 1 rok i 6 miesięcy od wszczęcia postępowania ). Ponieważ termin sporządzenia operatu wyznaczono na 40 dni od podpisania umowy, sporządzenie operatu nie mogło nastąpić przed końcem marca 2013r. W skardze zaznaczono ponadto, że Wojewoda dwukrotnie na wniosek Prezydenta przedłużał termin załatwienia sprawy najpierw na wniosek z dnia 30 stycznia 2013r. do dnia 30 kwietnia 2013r, a następnie na wniosek z dnia 22 kwietnia 2013r, do dnia 31 maja 2013r. W ocenie skarżącego zarówno wniosek o przesłużenie terminu jak i samo wyznaczenie nowego terminu stanowią rażące naruszenie prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem trybu, który pozwalałby na wzruszenie i zmianę w formie wymiany pism ostatecznego postanowienia Wojewody z dnia [...] i zmiany wyznaczonego do załatwienia sprawy terminu. Z tego powodu działanie Wojewody określono jako opieszałe. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Opisując podejmowane w sprawie czynności wyjaśnił, że po bezskutecznym ogłoszeniu w dniu 19 czerwca 2012r. przetargu na sporządzenie operatu szacunkowego nie miał już środków finansowych na ogłoszenie następnego, stąd też wyznaczono nowy termin na dzień 30 listopada 2012r. Organ przyznał, że z uwagi na brak oferentów rozważano zastosowanie trybu zapytania o cenę, jednak okazało się to wykluczone. Zaprzeczył też, aby po wydaniu postanowienia z dnia [...] pozostawał w bezczynności. Nie tylko bowiem określono krąg rzeczoznawców zainteresowanych sporządzeniem operatu, ale podejmowano także czynności, które miały na celu wyjaśnienie zgłoszonych uwag do poprzedniego operatu przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia 29 kwietnia 2011r. Chodziło o ustalenie nakładów poczynionych na usunięcie z nieruchomości gruzu po zniszczonych obiektach. Badano zatem dokumenty znajdujące się w Archiwum Państwowym, poszukiwano dokumentów dotyczących budynku PDT, analizowano dokumenty Miejskiego Konserwatora Zabytków, prowadzono rozmowy z kierownikiem budowy PDT, poszukiwano również zdjęć lotniczych wywłaszczonej nieruchomości. Po wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2013r. zwrócono się do Instytutu Pamięci Narodowej oraz Archiwum Wojskowego w O. o przesłanie kopii dokumentów dotyczących likwidacji utworzonego w czasie II wojny światowej przez wojska niemieckie w piwnicach dawnego hotelu "Victoria" składu amunicji. Z kolei po przedstawieniu operatu wezwano rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień, a następnie, po kolejnym przedłużeniu postępowania przez Wojewodę, podjęto decyzję o skierowaniu operatu do oceny przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L. 15 maja 2013r. zwrócono się do Stowarzyszenia o określenie warunków umowy, którą przesłano 7 czerwca 2013r. Z powyższego, zdaniem Prezydenta wynika, że nie był bezczynny w sprawie, nie działał też w sposób przewlekły. Podkreślono, że brak oferentów w kolejnych przetargach nie wynikał z przyczyn leżących po jego stronie. Prezydent przekonywał, że nie można mu czynić zarzutu z faktu poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Okoliczność ta, mimo, że odracza termin wydania decyzji, nie może być kwalifikowana jako bezczynność, czy też przewlekłość postępowania. Ocena dowodu jest obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę. Zaznaczono, że wydanie decyzji będzie możliwe, jeśli operat zostanie oceniony pozytywnie. W przypadku jednak oceny negatywnej, niezbędnym będzie wykonanie kolejnego opracowania. Ostatecznie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta L. uchylił swoją decyzję z dnia [...] i ustalił odszkodowanie za przedmiotowa nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizowany jest pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W rozpoznawanej sprawie po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania organ podejmował kolejne czynności zmierzające do jego załatwienia, w tym doprowadzono do wykonania nowego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości i ostatecznie decyzją z dnia [...] ponownie ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Sekwencja czynności wskazuje zatem, że organ nie pozostawał w bezczynności. Nie oznacza to jednak, że skarga pozbawiona jest podstaw. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. ( II OSK 1360/12 5 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ratio legis kolejnych zmian wspomnianego już przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji sąd doszedł do wniosku, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy ) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 ). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny ( tak też w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 opubl. w CBOSA ). Sąd wskazał ponadto, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W konsekwencji prezentowanego stanowiska w orzecznictwie pojawił się pogląd, aprobowany również przez skład rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiany kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania ( tak w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2013r II OSK 927/13 i II OSK 925/13 opubl. w CBOSA ). Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Należało zatem rozważyć, czy zakończone decyzją z dnia [...] postępowanie odwoławcze nie było prowadzone w sposób przewlekły. Według ustabilizowanego stanowiska orzecznictwa należy przez to rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r. II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura, 27 lipca 2012r. I OSK 776/12, 5 czerwca 2012r. II OSK 709/12, 15 czerwca 2012r. I FSK 372/12 , 26 października 2012r. II OSK 1956/12, postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 oraz podana tam literatura opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym kontekście przekonanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Prezydenta Miasta L. ma uzasadnione podstawy. Zauważyć należy, że sam fakt wznowienia postępowania w dniu 17 sierpnia 2011r., podczas, gdy wniosek w tej kwestii wpłynął już 5 lipca 2011r. wskazuje, że organ nie przykładał należytej uwagi do przestrzegania kodeksowych terminów. Uwaga ta jest istotna tym bardziej, że postanowienie o jakim mowa, jest jedynie formalnym rozstrzygnięciem, umożliwiającym merytoryczne rozpoznanie sprawy. Podkreślić też trzeba, że dopiero 15 września 2011r. zwrócono się do rzeczoznawcy o ponowne sporządzenia operatu i to mimo, że jego wcześniejsza opinia została zakwestionowana przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Co więcej wniosek stron o jego wyłączenie z dnia 13 grudnia 2011r. załatwiono dopiero 12 stycznia 2012r. Wskazać również trzeba, że pierwszy przetarg na sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości ogłoszono dopiero 9 maja 2012r., a więc niemal 9 miesięcy od daty wznowienia postępowania. Przez ten okres organ ograniczał się jedynie do kolejnych zawiadomień o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku, powołując się na zlecenie wykonania operatu ( 15 września 2011r. ), brak operatu ( 13 grudnia 2011r. ), konieczność wyłonienia biegłego w drodze postępowania o zamówienie publiczne ( 19 stycznia 2012r. ) czy brak środków finansowych ( 30 marca 2012r. ). Warte podkreślenia jest przy tym, że zawiadomienie z dnia 13 grudnia 2011r. wydano już po upływie daty wskazanej w zawiadomieniu z dnia 15 września 2011r. Ponadto, jeśli w zawiadomieniu z dnia 30 marca 2012r. podano, że 26 marca 2012r. zatwierdzono skład komisji przetargowej oraz zebrano finanse, nie jest jasne, dlaczego dopiero 9 maja 2012r. ogłoszono przetarg na wykonanie operatu szacunkowych dotyczącego nieruchomości skarżącego. Co istotne, pretekst o braku środków na sporządzenie operatu, powołany w zawiadomieniu z dnia 30 marca 2012r. powtórzono w zawiadomieniach z dnia 16 lipca 2012r. przedłużając termin załatwienia wniosku do dnia września 2012r. i z dnia 20 września 2012r. po raz kolejny przedłużając załatwienie wniosku do dnia 30 listopada 2012r. Jeśli przeanalizować akta sprawy jasne się staje, że od dnia ogłoszenia kolejnego przetargu, co miało miejsce 19 czerwca 2012r. do dnia ogłoszenia następnego w dniu 29 stycznia 2013r. nie podjęto żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Usprawiedliwieniem dla organu nie mogą być wnioski kierowane do Archiwum "E." dotyczące przesłania dokumentów dotyczących budowy Powszechnego Domu Towarowego w L. ( 10 stycznia 2013r. ), do Wydziału Planowania Urzędu Miasta w L. o potwierdzenie za zgodność zdjęcia lotniczego obejmującego teren wywłaszczenia ( 16 stycznia 2013r. ) oraz do Archiwum Wojskowego w O. ( 17 stycznia 2013r. ) i Instytutu Pamięci Narodowej ( 4 lutego 2013r ) o nadesłanie dokumentacji dotyczącej likwidacji składu amunicji w piwnicach dawnego hotelu " Victoria" w L. Nie tylko bowiem wnioski sformułowano bezpośrednio przed ogłoszeniem przetargu, ale też nie miały one żadnego znaczenia dla ustalenia odszkodowania, co zaznaczono w nowym operacie i wykazano w decyzji z dnia [...]. Jeśli zaś organ nadawał tym ustaleniom istotne znaczenie, z pewnością miał możliwość skorzystania z tej możliwości znacznie wcześniej, niż po upływie niemal 1,5 roku od daty wznowienia postępowania. Godne zauważenia jest, że według akt sprawy termin załatwienia sprawy był przedłużany 11 – krotnie, niemal zawsze na okres 2 miesięcy, przy czym czterokrotnie przez Wojewodę L., w tym jednak tylko raz na skutek zażalenia stron ( postanowienie z dnia [...] ). Choć należy się skłonić do zdania organu, według którego nie można zarzucić mu bezczynności w razie poddania operatu szacunkowego ocenie przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L., to jednak rację ma skarżący wskazując, że przedłużenie pismami przez Wojewodę terminu wyznaczonego w powołanym postanowieniu z dnia [...] na skutek wniosków Prezydenta z dnia 30 stycznia 2013r., 22 kwietnia 2013r. i 24 maja 2013r. odpowiednio do 30 kwietnia 2013r, 31 maja 2013r. i 31 sierpnia 2013r. nie znajduje żadnego umocowania w przepisach kpa. Art. 37 § 2 kpa stanowi jednoznacznie o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, nie wskazując na możliwość jego dalszego przedłużania. Również pisma z dnia 21 lutego 2013r., 24 kwietnia 2013r i 18 czerwca 2013r. nie zawierają żadnej podstawy prawnej pozwalającej na weryfikację stanowiska Wojewody. Za opieszałością organu przemawia również wydanie decyzji o odszkodowaniu dopiero [...], podczas, gdy wynika z niej, że Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych opinię w sprawie operatu wydal już 5 września 2013r. W przekonaniu sądu wszystkie te okoliczności, w tym kolejność działań Prezydenta Miasta L. oraz odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami przekonują o ewidentnym przeciąganiu sprawy i przewlekłym prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy bez bliższego zaznajomienia się z czynnościami podejmowanymi przez organ widoczne jest pozorne lub zbędne, albo opieszałe jego działanie. Sąd nie uznał jednak za celowe wymierzenie organowi grzywny, tym bardziej, jeśli nie wnosił o to sam skarżący. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. O wynagrodzeniu radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).