II SAB/Lu 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi L. K.-C. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku L. K.-C. z dnia [...] listopada 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia w ramach programu "Dobry start", w terminie 14 (czternastu) dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosku wskazanego w punkcie pierwszym nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] listopada 2020 r. L. K. (dalej także jako: skarżąca) nadała na poczcie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start (koperta ze stemplem pocztowym – k. 1, wniosek – k. 2-11 akt organu I instancji). Pismo wpłynęło do Prezydenta Miasta (dalej także jako: organ) w dniu 2 grudnia 2020 r. (prezentata – k. 11 akt organu I instancji). Organ podjął czynności celem ustalenia, czy wniosek złożono w formie elektronicznej (protokoły z czynności – k. 12, 13 akt organu I instancji) Pismem z dnia 22 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą, że pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenia na podstawie § 28 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061; zm.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1343, dalej: Rozporządzenie). Organ I instancji w treści pisma wskazał na § 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Uznał, że wniosek złożono po upływie terminu zakreślonego przez Rozporządzenie (pismo – k. 16 akt organu I instancji). W dniu 10 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga L. K. na bezczynność Prezydenta Miasta. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez swobodną ocenę dowodów i związanego z tym braku obiektywnego rozpoznania sprawy, poprzez pominięcie faktu zgłoszenia wniosku SDS-1 przez portal ZUS-PUE w dniu [...] października 2020 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów Rozporządzenia oraz nieznajomości lub niewłaściwego zastosowania przepisów art. 57 § 5 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazała, że złożyła wniosek listem poleconym w dniu 30 listopada 2020 r., a w aktach sprawy znajduje się dowód nadania. Wywodziła nadto, że wysyłała wniosek drogą elektroniczną. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę podał, że § 28 ust. 1 Rozporządzenia (błędnie określany jako "art. 28") wskazuje, że dla dochowania terminu konieczne jest fizyczne przyjęcie przez organ wniosku w przedziale czasowym zakreślonym przez przepis tj. od 1 sierpnia do 30 listopada danego roku. Powołał się przy tym na definicję językową czasownika "przyjmować". W tym zakresie wskazał również na art. 61 § 3 k.p.a., wywodząc, że datą wszczęcia postępowania jest data wpływu wniosku do organu. Nadto stwierdził, że art. 57 k.p.a. ma zastosowanie tylko do terminów procesowych. Zanegował stanowisko skarżącej w zakresie złożenia wniosku drogą elektroniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ, będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa, w sposób przewidziany prawem. Kwestie te reguluje art. 35 k.p.a. Na mocy § 29 Rozporządzenia ustalenie prawa do świadczenia dobry start oraz wypłata przysługującego świadczenia następuje w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami, przy czym w przypadku wniosków o ustalenie prawa do świadczenia dobry start złożonych wraz z dokumentami w lipcu lub sierpniu ustalenia prawa do świadczenia dobry start oraz wypłata przysługującego świadczenia następuje nie później niż do dnia 30 września. Rozporządzenie uregulowało termin składania wniosków w sprawie ustalenia prawa do świadczenia dobry start w ten sposób, że wnioski były przyjmowane od dnia 1 sierpnia danego roku do dnia 30 listopada danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną – od dnia 1 lipca danego roku do dnia 30 listopada danego roku (§ 28). Na stronie ciąży obowiązek wykazania zachowania terminu do złożenia wniosku tj. konieczność wykazania wpływu przesyłki do adresata w terminie. Strona, która w podstawowym zakresie dba o własne interesy powinna dochować wszelkich aktów staranności w celu wykazania zachowania terminu. Sąd w całości przychylił się do stanowiska organów, że skarżąca nie wykazała, że złożyła wniosek drogą elektroniczną. Skoro strona wywodzi z nadania pisma konkretne skutki prawne, powinna była udowodnić to, że wniosek został złożony (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 556/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 83/18). Na gruncie prawa administracyjnego wyróżniamy terminy prawa procesowego i materialnego. Termin zakreślony w omawianym przepisie Rozporządzenia niewątpliwie ma charakter materialnoprawny. Wprowadza okres, w którym podmiot może wyrazić wolę ukształtowania praw w ramach postępowania administracyjnego. Upływ daty końcowej wywołuje trwałą niemożność podjęcia konkretnej czynności. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem termin materialnoprawny nie podlega przywróceniu po myśli art. 58 § 1 k.p.a. Terminy prawa procesowego należy wiązać z okresem, jaki przyznano podmiotowi na dokonanie czynności procesowej w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie rozróżnienia na terminy procesowe i materialne nie oznacza jednak, że żadne przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do terminów materialnoprawnych. Sąd doszedł do przekonania, że czytane łącznie przepisy z § 28 ust. 1 i § 28 ust. 2 Rozporządzenia rodzą wątpliwości interpretacyjne, których nie sposób wyjaśnić przy pomocy wykładni językowej. Wnioski w sprawie świadczenia na gruncie Rozporządzenia mogą być składane pisemnie lub drogą elektroniczną. Literalnie interpretowany § 28 ust. 1 Rozporządzenia prowadzi do konkluzji, że wnioski pisemne mogą być składane jedynie osobiście w okresie od dnia 1 sierpnia do 30 listopada danego roku. Natomiast drogą elektroniczną wnioski można składać od dnia 1 lipca do 30 listopada danego roku. Żaden przepis Rozporządzenia nie wprowadza jednak ograniczenia w postaci możliwości składania wniosku na piśmie wyłącznie osobiście. Nadto brzmienie § 28 ust. 2 Rozporządzenia pozwala stwierdzić, że wnioski złożone – nie jedynie "przyjęte" – po upływie terminu pozostawia się bez rozpatrzenia. Prawodawca objął zakresem § 28 ust. 2 Rozporządzenia wnioski składane nie tylko drogą elektroniczną i pisemne złożone osobiście. Należy zatem przyjąć, że wnioski można było składać w terminach określonych w § 28 ust. 1 Rozporządzenia osobiście w siedzibie organu lub w drogą elektroniczną. Natomiast wnioski pisemne doręczane organowi w inny sposób powinny zostać złożone z zachowaniem terminu wskazanego w § 28 ust. 1 Rozporządzenia w związku z treścią art. 57 § 5 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że w zakresie nieuregulowanym Rozporządzeniem stosuje się przepisy k.p.a. (§ 32 Rozporządzenia). Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym kwestię zachowania terminu, zarówno materialnego i procesowego, reguluje art. 57 § 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1999/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., w sprawie o sygn. III SA/Kr 109/16). Sąd ocenił, że niejednoznaczna regulacja Rozporządzenia nie może uchylać zasady wyrażonej w akcie prawnym rangi ustawy tj. w k.p.a. Należy zauważyć, że wprowadzając art. 57 § 5 k.p.a. ustawodawca kierował się m.in. tym, aby nie uzależniać możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego lub uczestniczenia w nim tylko od tego, czy zainteresowany podmiot może złożyć pismo w siedzibie organu. Przepis chroni w tym zakresie m. in. członków załogi statku morskiego, osoby przebywające poza granicami kraju, osoby pozbawione wolności. Zgodnie z tym przepisem termin uważa się za zachowany między innymi wtedy, gdy przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Dopiero utrata dowodu nadania pisma w polskiej placówce pocztowej umożliwia posłużenie się datą wpływu (datą z prezentaty organu), jako datą, z którą wiążą się skutki prawne złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1058/11). Gdyby wolą prawodawcy było uzależnienie pozytywnego rozpoznania wniosku o świadczenie od daty wpływu wniosku do organu, dałby temu wprost wyraz. Ma ku temu stosowne instrumenty; przykładowo wprowadziłby w § 28 ust. 2 Rozporządzenia normę o treści "wnioski, które wpłynęły do organu po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, pozostawia się bez rozpatrzenia". Prawodawca ukształtował jednak normę w tym zakresie z użyciem pojęcia "wnioski złożone", przez co odwołuje się do regulacji wprowadzonej w art. 57 § 5 k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że z datą wpływu wniosku do organu – tj. z dniem otrzymania przez organ żądania – wiąże się termin wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.). Pozostaje on jednak irrelewantny dla określenia, czy wniosek został złożony w terminie. Interpretacja wyprowadzona przez organy prowadzi do niedopuszczalnego różnicowania sytuacji osób zainteresowanych uzyskaniem świadczenia. Podmioty, które są w stanie złożyć wniosek pisemny osobiście w siedzibie organu miałyby w istocie więcej czasu na dokonanie tej czynności, niż te osoby, które takiej możliwości nie mają i korzystają z innych, uregulowanych w k.p.a., sposobów doręczenia wniosku. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie ogólnej zasady in dubio pro libertate. To znaczy, że w razie wystąpienia w danej sprawie wątpliwości w zakresie przepisu prawa, organ administracji jest obowiązany poszukiwać interpretacji chroniących w jak najszerszym zakresie wolności i praw jednostki. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, gdyż tylko takie postępowanie budzi zaufanie obywateli do organów państwa, zaś do takiego postępowania obliguje treść art. 8 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2017 r., w sprawie o sygn. II SA/Lu 1156/16). Z dniem 1 lipca 2021 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Jedynie ubocznie Sąd zwraca uwagę, że akt ten przewiduje w § 13, że wnioski i załączniki do wniosku składa się wyłącznie w postaci elektronicznej. Prawodawca zatem wprost wprowadził ograniczenie formy składania wniosku, czego nie zrobił na kanwie rozporządzenia z 2018 r. Również ta okoliczność wskazuje na dopuszczalność złożenia wniosku drogą pocztową. Skoro prawodawca na gruncie Rozporządzenia nie wprowadził takiego ograniczenia, nie leżało to w kompetencji organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skarżąca w dniu 30 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego – k. 1 akt organu I instancji) nadała na poczcie polskiej wniosek zatytułowany: "wniosek o ustalenie prawa do świadczenia Dobry start"; który wpłynął do organu w dniu 2 grudnia 2020 r. (prezentata – k. 11 akt organu I instancji). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wniosek został nadany z zachowaniem terminu i organ bezpodstawnie pozostawił go bez rozpatrzenia. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że organ administracji przekroczył termin rozpoznania sprawy. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należało mieć w polu widzenia to, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów Rozporządzenia i k.p.a., co legło u podstaw jego bezczynności. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Organ nie wykazał się lekceważącym stosunkiem do norm prawa a jego działanie nie było nacechowane złą wolą. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.