II SAB/Lu 705/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. W piśmie z dnia 30 marca 2012r. K. B. domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 158, położonej w miejscowości S. Według pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego udzielonego inwestorowi, A. K. 30 marca 1988r. przez Naczelnika Gminy P. W., należało rozebrać znajdujący się na tej nieruchomości stary budynek mieszkalny, w terminie 1 miesiąca od wybudowania nowego, czego zdaniem wnoszącego pismo nie dochowano. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. argumentując, że budowa nowego budynku mieszkalnego (objętego powyższym pozwoleniem na budowę) została zakończona, a budynek zasiedlony w 1993r., bez formalnego oddania do użytkowania, co oznacza przerwę w budowie budynku na czas dłuższy, niż 3 lata, stwierdził wygaśnięcie wspomnianej decyzji z dnia [...]. Ponadto, zdaniem Inspektora inwestor nie dopełnił wymogu rozbiórki istniejącego już budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda L. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ II instancji podniósł, że dopóki obiekt budowlany nie zostanie zgłoszony właściwemu organowi do użytkowania, należy przyjąć, iż jest on nadal w budowie. Skoro nie zgłoszono przystąpienia do użytkowania nowego budynku mieszkalnego, a jednocześnie od 1993r. nie prowadzi się żadnych robót budowlanych wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu (od tego czasu budynek ten jest bowiem zasiedlony), to – zdaniem organu – oznacza to, iż budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, co w świetle art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 kpa w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane obligowało organ I instancji do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji z 1988 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie wyrokiem z dnia 19 marca 2013r. ( sygn. akt II SA/Lu 65/13 ) obie decyzje uchylił. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie uzasadniania twierdzenia, że budowa budynku mieszkalnego będącego przedmiotem decyzji z dnia [...], nie została dotychczas zakończona (przerwana na okres dłuższy niż trzy lata). Przeciwnie, treść decyzji organów obu instancji wskazuje, że budowa ta została zakończona w 1993r., a inwestor nie dokonał jedynie zgłoszenia oddania powstałego budynku do użytkowania. Kwestia zakończenia przedmiotowej budowy, jak również długości ewentualnego okresu jej przerwania, nie została zatem wyjaśniona w sposób jednoznaczny, przez co orzeczenie na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. o stwierdzeniu wygaśnięcia powyższego rozstrzygnięcia należy uznać za bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne. Sąd nakazał ustalenie, czy budowa budynku mieszkalnego istotnie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, zaś oceniając te przesłankę, organ, w myśl art. 75 § 1 kpa, zobowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W dniu 22 października 2013r. K. B. wniósł skargę na bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostwo Powiatowe po powołanym wyżej wyroku. Domagał się zobowiązania Starostwa Powiatowego w J. L. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenia czy bezczynność, czy przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, zasądzenia kosztów, rozpoznania sprawy na posiedzeniu sądu oraz zasądzenie odszkodowania od organu w kwocie 5 000 złotych. W uzasadnieniu skarżący podał, że akta sprawy z sądu zostały przekazane organowi I instancji 8 lipca 2013r. W dniu 5 września 2013r. wezwał Starostwo Powiatowe do usunięcia naruszenia prawa i podjęcie czynności związanych z wykonaniem wyroku WSA w Lublinie. Na skutek jego pisma Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy. Skarżący ponownie wyjaśnił, że budynek będący przedmiotem sporu jest użytkowany przez około 20 lat, pomimo braku jego zgłoszenia do użytkowania, świadcząc o zakończeniu budowy. Oznacza to, że po stronie inwestora aktualny jest obowiązek rozbiórki starego budynku mieszkalnego, który podlega egzekucji. Za niezasadne skarżący uznał w tej sytuacji przerzucanie sprawy do załatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zwrócił uwagę, że Starostwo Powiatowe wydało decyzję o wygaśnięciu decyzji z 1988r. zatem" nie było uzewnętrznionych niechęci do załatwienia sprawy o przekazaniu jej według właściwości i łączący się z tym sprzeciw odnośnie do załatwienia sprawy przez organ któremu przekazano sprawę". W konsekwencji wyklucza to powstanie sporu pomiędzy przekazującymi sobie sprawę organami. Według skarżącego brak jest jasności stanowisk co do tego, o jaki spór w sprawie chodzi, gdyż egzekucja rozbiórki obiektu nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, podobnie jak sprawa wygaśnięcia decyzji z 1988r. Skarżący zaznaczył, że PINB od 2011r. prowadzi postępowanie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku przez A. K. ( syna A. Ko. ). Tak więc przekazywane pisma są źródłem wiedzy o konieczności wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie może w tej sytuacji zostać zatwierdzony projekt budowlany w celu legalizacji samowolnej rozbudowy i nadbudowy, jeśli na tej samej działce znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczony jest nakaz rozbiórki. Odpowiadając na skargę Starosta J. wyjaśnił, że 5 września 2013r., uznając się za niewłaściwy w sprawie przekazał akta Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. L., który z kolei przekazał mu ponownie akta 11 września 2013r. Po wyznaczeniu przez Wojewodę L. terminu załatwienia sprawy do 10 grudnia 2013r. organ nadal prowadzi postępowanie mające na celu ustalenie, czy budowa przedmiotowego budynku została przerwana na czas dłuższy, niż 3 lata. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014r. pełnomocnik Starosty J. złożył decyzję Starosty z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy P. W. z dnia [...] udzielającej A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 158 położonej w miejscowości S. oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] utrzymującą ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podtrzymywany jest pogląd wskazujący na konieczność odróżnienia, w obecnym kształcie prawnym, bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, ograniczając pierwsze z nich jedynie do braku wydania w ustawowym terminie decyzji lub postanowienia, albo aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt.4 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ). Bezczynność organu ma miejsce zatem wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 wspomnianej ustawy efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W rozpoznawanej sprawie po otrzymaniu akt sprawy organ podejmował kolejne czynności zmierzające do kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i jej załatwienia. Ostatecznie decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji z [...] w sprawie udzielenia A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Sekwencja czynności wskazuje zatem, że organ nie pozostawał w bezczynności. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. ( II OSK 1360/12 5 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł natomiast, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku administracyjnego administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W konsekwencji prezentowanego stanowiska w orzecznictwie pojawił się pogląd, aprobowany również przez skład rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiany kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania ( tak w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2013r II OSK 927/13 i II OSK 925/13 opubl. w CBOSA ). Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Według orzecznictwa przez przewlekle prowadzenie postępowania należy rozumieć działanie przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r. II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura, 27 lipca 2012r. I OSK 776/12, 5 czerwca 2012r. II OSK 709/12, 15 czerwca 2012r. I FSK 372/12 , 26 października 2012r. II OSK 1956/12, postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 oraz podana tam literatura opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym sensie nie ma wystarczająco przekonujących argumentów do zarzucenia Staroście przewlekłego prowadzenia postępowania. Zaznaczyć należy, ze stosownie do art.153 wspomnianej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Starosta był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2013r. ( sygn. akt II SA/Lu 65/13 ) w którym dla ustalenie, czy budowa budynku mieszkalnego istotnie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, wskazano w myśl art. 75 § 1 kpa dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosując się do tych wskazań w dniu 24 października 2013r. dokonano oględzin przedmiotowego budynku, 25 października 2013r. zwrócono się do Wójta Gminy P. W. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L., a 31 października 2013r. do Prokuratury Rejonowej w J. L. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o przekazanie wszelkich dokumentów pomocnych w ustaleniu, czy budowa budynku mieszkalnego została przerwana na okres dłuższy, niż 3 lata oraz czy budowa została zakończona, 28 października 2013r. ponownie zwrócono się do Wójta Gminy P. W. o przekazanie danych dotyczących podłączenia budynku do wodociągu gminnego, oraz przekazanie danych adresowych sąsiadów, których zamierzano przesłuchać. 30 października 2013r zwrócono się do P. D. S.A O. w R. o podanie daty podłączenia nowego budynku do sieci elektroenergetycznej oraz informacje o podłączeniu starego budynku mieszkalnego, 8 listopada 2013r. powołano komisję dla przesłuchania świadków Następnie od 11 do 13 listopada 2013r. przesłuchano 6 osób w charakterze świadków oraz A. K. i K. B. jako strony postępowania. 14 listopada 2013r. dokonano w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie wglądu do akt spraw administracyjnych prowadzonych przez PINB w J. L. dotyczących omawianej sprawy, natomiast 18 listopada 2013r. wnioskowano do PINB w J. L. o udostępnienie kopii zapisu wesela z czerwca 2003r., obrazującego przedmiotowy budynek. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda L. wyznaczył Staroście, na jego wniosek w związku z koniecznością przesłuchania świadka, nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013r., kiedy wydano decyzję o umorzeniu postępowania. Prawdą jest, że pomiędzy datą otrzymania akt sprawy od Wojewody L., co miało miejsce 11 lipca 2013r., a pierwszymi czynnościami dowodowymi podjętymi w październiku tego roku upłynęło niemal 3 miesiące. W tym jednak czasie Starosta postanowieniem z dnia [...] przekazał akta sprawy według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, uznając, że jest on właściwy w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku wskazanej w decyzji z dnia [...]. Po zwrocie zaś akt przez ten organ z argumentacją, że nie jest kompetentny w przypadkach, gdy nakaz rozbiórki został zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę, przekazał je wraz z pismem z dnia 20 września 2013r. Wojewodzie L., który postanowieniem z dnia [...] wyznaczył Staroście termin załatwienia sprawy do dnia 10 grudnia 2013r. Po zwrocie akt wyznaczono w dniu 14 października 2013r. termin oględzin budynku na dzień 24 października 2013r. Jakkolwiek zgodzić należy się ze skarżącym, że nie jest jasne, jakimi motywami kierował się Starosta przekazując akta organowi nadzoru budowlanego celem rozpoznania wniosku o nakazanie rozbiórki budynku, skoro przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia Sądu była kwestia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 1988r., to jednak tej czynności nie można kwalifikować jako zwłoki w postępowaniu. Nie każde bowiem uchybienie organu należy traktować jako przewlekłe prowadzenia postępowania, ale takie, które jednoznacznie wskazuje na bezpodstawne jego przedłużanie. W tym przypadku to właśnie wnioskiem o rozbiórkę budynku skarżący zainicjował postępowanie w sprawie, co mogło skłonić organ do podjęcia kolejnych czynności zmierzających do jego załatwienia. Zaznaczyć również należy, że stosownie do art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami ) celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Z kolei katalog spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne zawiera art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie stwarza żadnej możliwości rozstrzygania o odszkodowaniu czy dyscyplinarnej odpowiedzialności pracowników organu administracji publicznej, czego domaga się skarżący, jako nie należących do kategorii spraw administracyjnych. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.