II SAB/Lu 71/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie WSA Jacek Czaja, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę. Pismem z dnia 15 marca 2017 r. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. dotyczącego ustalenia prawnych podstaw działki o numerze ewidencyjnym [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a. oraz 104 § 2 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez: - prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny i przewlekły; - podejmowanie czynności nieprzyczyniających się do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty; - naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez sposób prowadzenia postępowania oraz treść rozstrzygnięć w zaskarżonym postępowaniu. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; - stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...]; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zarzut przewlekłości uzasadnia dotychczasowy tok postępowania, a mianowicie: - postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. prowadzone było przez organy pierwszej i drugiej instancji przez okres 7 miesięcy, z wielokrotnym przedłużaniem terminów (do dnia 22 października 2014 r.); - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w dniu 30 listopada 2015 r. uprawomocnił się dnia 19 lutego 2016 r., a dopiero pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do usunięcia braków poprzez wskazanie, jakiego rozstrzygnięcia sprawy żąda; - po otrzymaniu w dniu 17 maja 2016 r. pisma doprecyzowującego wniosek organ pierwszej instancji pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. powiadomił o miesięcznym przesunięciu terminu na rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy fakty znane są organowi z urzędu; - decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta [...] kończąc postępowanie administracyjne wydał decyzję administracyjną w innej sprawie, niż wynikająca z żądania strony zawartego we wniosku, a mianowicie odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wpisów dotyczących działki nr [...]; - odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. złożone do organu pierwszej instancji w dniu 5 sierpnia 2016 r. nie zostało przekazane do organu drugiej instancji, lecz z naruszeniem właściwości instancyjnej Prezydent Miasta [...], utraciwszy kompetencję do działań autokontrolnych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r.; - po uchyleniu przez organ drugiej instancji decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. organ pierwszej instancji ponownie przedłużył termin zakończenia postępowania z powodu trudnego charakteru sprawy. W ocenie skarżącego sprawa jest nieskomplikowana, a fakty i dowody stanowiące podstawę ustalenia stanu prawnego i ewidencyjnego działki [...] są znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, w związku z czym sprawa winna być załatwiona w myśl art. 12 §1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca. Termin określony w art. 35 § 3 k.p.a w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu 3 kwietnia 2014 r., to jest w dniu wpływu do Prezydenta wniosku z dnia 2 kwietnia 2014r. Jednakże organ pierwszej instancji nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, lecz bezcelowym przedłużaniem prowadzonego postępowania przewleka je w czasie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie pozostawał w bezczynności ani nie prowadził postępowania przewlekle i nieefektywnie, jak również nie naruszył zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Pełnomocnik skarżącego był zawiadamiany o wszystkich działaniach, również o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Prezydent Miasta [...] w sposób wyczerpujący oraz zgodnie przepisami postępowania administracyjnego udzielał odpowiedzi na liczne pisma, prowadził i nadal prowadzi postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania organ wydal stosowne rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można mówić o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Większość czynności podejmowanych przez organ jest wynikiem działań skarżącego, to jest licznych wniosków, odwołań i skarg. Na okres rozpatrywania sprawy składają się również liczne przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, jak również długie terminy odbioru pism przez skarżącego, wynoszące często ponad 10 dni. Ponadto organ wyjaśnił, że zabudowana działka nr [...] na mocy art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30 poz. 127, z późn. zm.) została wyłączona z postępowania scaleniowego obejmującego nieruchomość m.in. J., zakończonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w z dnia [...] września 1995 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedle "[...]" w [...]. Zarówno postępowanie to, jak i uchwała były przez J. kwestionowane. Mimo stwierdzenia przez Sąd Najwyższy podjęcia przedmiotowej uchwały z naruszeniem prawa, wywołała ona określone skutki prawne w postaci ujawnienia jej ustaleń w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. Wyłączona ze scalenia i podziału zabudowana część nieruchomości stanowiąca własność J. w zakresie działki nr [...] została następnie na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. podzielona i w części przejęta za odszkodowaniem z przeznaczeniem pod realizację budowy ulicy [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Organ wielokrotnie wyjaśniał skarżącemu, że działka nr [...] została ujawniona w operacie ewidencyjnym w wyniku uchwały scaleniowej z 1995 r. i stanowiła zabudowany teren wyłączony z podziału. Proces scaleniowy przeprowadzony w roku 1995 w związku ze skargami składanymi przez J. był przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć administracyjnych, sądowych oraz postępowań prowadzonych przez Prokuraturę. Skutki procesu scaleniowego nie zostały administracyjnie zmienione i są trwałe. Istotne jest przy tym, że zakres prawa własności w odniesieniu do działki [...] stanowiącej własność J. nie został naruszony wskutek uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1995 r. W oparciu o akta kontrolowanego postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że w dniu 3 kwietnia 2014 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo z dnia 2 kwietnia 2014 r., w którym J. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia procedury powstania działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia procedury powstania działki nr [...]. Postanowienie zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego, który w dniu [...] kwietnia 2014 r. wniósł zażalenie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W toku postępowania organ odwoławczy w dniu 8 sierpnia 2014 r. zawiadomił stronę o przesunięciu terminu rozpoznania zażalenia z uwagi na konieczność wystąpienia do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] o przesłanie uwierzytelnionych kopii map. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Lu 1160/14, uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. wyjaśnił, iż skarżący domagał się w istocie wszczęcia postępowania dotyczącego aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], celem późniejszego wszczęcia postępowania o ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej, a także, że organy w istocie nie ustaliły treści żądania skarżącego, przyjmując literalne brzmienie wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r., doręczonym w dniu 29 marca 2016 r., przekazał organowi pierwszej instancji kopię prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2015 r. wraz z aktami postępowania administracyjnego celem realizacji wyroku Sądu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., doręczonym w dniu 12 maja 2016 r., Prezydent Miasta [...] wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie czy wnioskodawca oczekuje określonego rozstrzygnięcia sprawy i na czym ma ono polegać, czy też chodzi mu tylko o udzielenie wyjaśnień w sprawie procedury powstania działki nr [...]. W dniu 17 maja 2016 r. do organu wpłynęło pismo, w którym pełnomocnik skarżącego wskazał, iż żąda przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, w wyniku którego zostanie rozstrzygnięte i ustalone jakim aktem prawnym i geodezyjnym została wydzielona z urzędu działka nr [...] z działki [...] oraz o jaką procedurę administracyjną powyższa czynność została oparta. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia 15 lipca 2016 r. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego złożył pismo z dnia 30 czerwca 2016r. Prezydent [...] w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wpisów dotyczących działki nr [...]. Decyzja została w dniu 22 lipca 2016 r. doręczona pełnomocnikowi skarżącego, który w dniu 8 sierpnia 2016 r. wniósł odwołanie. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 132 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] `lipca 2016 r. Skarżący w dniu 2 września 2016 r. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 8 września 2016 r. Prezydent Miasta [...] przekazał odwołanie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zawiadomieniami z dnia 13 października 2016 r. oraz z dnia 17 listopada 2016 r. poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania – odpowiednio – do dnia 18 listopada 2016 r. oraz do dnia 23 grudnia 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Pismem z dnia 5 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Przewodniczącego Rady Miasta [...] skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]. Przewodniczący Rady Miasta [...] w dniu [...] września 2016 r. udzielił odpowiedzi wskazując, że Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie uwzględniła skargi J. i T. z dnia 12 grudnia 2013 r. na działalność Prezydenta Miasta [...]. Pismem z dnia 30 października 2016 r. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]. W dniu 30 listopada 2016 r. Prezydent Miasta [...] przesłał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. wydanym w sprawie II SAB/Lu 204/16 odrzucił skargę. W związku z wnioskiem skierowanym przez skarżącego do Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezydent Miasta [...] pismami z dnia 25 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 10 lutego 2017 r. udzielił Rzecznikowi Praw Obywatelskich wyjaśnień co do stanu sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się o wyjaśnienie zdania zawartego w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 r. W dniu [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. J. pismem z dnia 22 stycznia 2017 r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia i stwierdzenia prawnych podstaw działki nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 8 lutego 2017 r. zawiadomił stronę, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 15 marca 2017 r. W wykonaniu wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt III SA/Lu 160/14 z dnia 30 listopada 2015 r. oraz w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] marca 2017 r., doręczonym w dniu 27 marca 2017 r., wezwał skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku poprzez wskazanie faktycznego zakresu rozstrzygnięcia sprawy, jakiego wnioskodawca oczekuje od organu pierwszej instancji i na czym ma ono polegać, czy chodzi o zmianę zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w zakresie działki nr [...], czy też o udzielenie informacji w sprawie procedury jej powstania. W dniu 3 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego T. zapoznała się z aktami sprawy i złożyła pismo, w którym wskazała, iż żąda przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, w wyniku którego zostanie rozstrzygnięte i ustalone, jakim aktem prawnym i geodezyjnym została wydzielona działka nr [...] z działki nr [...] oraz o jaką procedurę administracyjną powyższa czynność została oparta, domaga się rozstrzygnięcia stanu prawnego i ewidencyjnego obszaru działki, której nieprawnie i nieskutecznie został nadany nr [...]. Prezydent Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., doręczonym w dniu 7 kwietnia 2017 r., poinformował o zakończeniu etapu dowodowego i możliwości ponownego zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W dniu 4 maja 2017 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...]. o umorzeniu postępowania w sprawie żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, w wyniku którego zostanie rozstrzygnięte i ustalone, jakim aktem prawnym i geodezyjnym została wydzielona działka nr [...] z działki nr [...] oraz o jaką procedurę administracyjną powyższa czynność została oparta oraz rozstrzygnięcia stanu prawnego i ewidencyjnego obszaru działki, której nieprawnie i nieskutecznie został nadany nr [...]. Organ uznał, że żądanie rozstrzygnięcia i ustalenia, jakim aktem prawnym i geodezyjnym została wydzielona działka nr [...] oraz domaganie się rozstrzygnięcia jej stanu prawnego jest bezprzedmiotowe, gdyż zostało to już prawnie ustalone we wcześniejszych postępowaniach toczących się z udziałem strony i w ich konsekwencji ujawnione w operacie ewidencyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez te organy postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.), a w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności i przewlekłości organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Przy tym okoliczność nieuwzględnienia zażalenia nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Istotny jest fakt wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z akt administracyjnych wynika, że działająca z upoważnienia J. jego żona T. pismem z dnia 22 stycznia 2017 r. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i stwierdzenia prawnych podstaw powstania działki nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Trzeba również podkreślić, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają jedynie terminy do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności - art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., łącząc je z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu. Bezczynność czy przewlekłość postępowania organu stwarza zaś stan, w którym wniesienie skargi do sądu nie jest ograniczone terminem. Jedynym w takim przypadku warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Oznacza to, że strona w każdym czasie po wniesieniu zażalenia uprawniona jest do wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu i nie wiążą jej w tym zakresie żadne terminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi formalne skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub nie podjął stosownej czynności pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku (tak T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, komentarz do art. 3 ustawy). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie przewlekłe to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi można postawić zarzut braku koncentracji materiału, przeprowadzania dowodów nie mających znaczenia dla przedmiotu postępowania, bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2016 r., III SAB/Łd 6/16). Pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się szybkością postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 1419/17). Podsumowując wskazać należy, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne, przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru związanego z jej przedmiotem i postawą samej strony (stron). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 1158/16 oraz z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12), Zatem przez bezczynność organu rozumie się taki stan, w którym organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to działania nieskuteczne, pozorowane, czy podejmowane w znaczących odstępach czasowych, nieusprawiedliwonych potrzebami tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II GSK 2618/16). Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a., w świetle którego sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego, to jest sprawy które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Przy tym przepis art. 35 § 5 k.p.a. przewiduje, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przewidziane w art. 35 terminy załatwiania spraw określają zatem czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie. Mając powyższe na względzie oraz w świetle przedstawionego wcześniej toku kontrolowanego postępowania administracyjnego stwierdzić należy brak podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności nie można stwierdzić, iż miała miejsce zarzucana bezczynność Prezydenta Miasta [...] w tym postępowaniu. Postępowanie administracyjne objęte skargą zostało zainicjowane wnioskiem J. wniesionym w dniu 3 kwietnia 2014 r., zawierającym żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia procedury powstania działki nr [...], to jest wyjaśnienia w jakich okolicznościach i w oparciu o jaki prawny dokument została utworzona działka nr [...]. Już w dniu [...] kwietnia 2014 r., a zatem niezwłocznie, Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu drugiej instancji z dnia [...] października 2014 r. W dalszym toku postępowania, po zwrocie przez organ odwoławczy w dniu 29 marca 2016 r. akt postępowania administracyjnego wraz z odpisem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2015 r., Prezydent Miasta [...] podejmował czynności w celu wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu, wzywając w dniu 29 kwietnia 2016 r. do uzupełnienia braków wniosku. Organ wydawał także rozstrzygnięcia w sprawie. Mianowicie w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wpisów dotyczących działki nr [...], zawiadamiając wcześniej pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. na podstawie art. 36 k.p.a. że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia 15 lipca 2016 r. Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Z kolei po uchyleniu przez organ drugiej instancji obu ostatnio wymienionych decyzji i nadesłaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. przez organ odwoławczy decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., organ pierwszej instancji w dniu 8 lutego 2017 r. zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy do dnia 15 marca 2017 r., a kierując się wskazaniami organu odwoławczego w dniu 13 marca 2017 r. ponownie wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku w zakresie treści zgłoszonego żądania. Następnie, po wykonaniu wezwania przez stronę w dniu 3 kwietnia 2017 r., organ stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. w dniu 5 kwietnia 2017 r. zawiadomił o zakończeniu etapu dowodowego postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 7 kwietnia 2017 r. Jak wynika z dołączonej do akt sądowych kopii decyzji, w dniu [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zatem Prezydent Miasta [...] sukcesywnie podejmował czynności w sprawie, a w związku z przedłużającym się postępowaniem realizował wynikający z art. 36 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przy tym przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nie można zatem przyjąć, że organ pozostawał bezczynny. Wprawdzie w dniu wniesienia rozpoznawanej przez Sąd skargi, to jest w dniu 15 marca 2017 r., nie było jeszcze wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne, w którym wcześniej wydawane były już postanowienia i decyzje, ale nie upłynął termin do jego wydania, a organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia treści żądania skarżącego, wykonując w tym zakresie wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego. Jak podniesiono już wyżej, w świetle art. 35 § 3 i 5 k.p.a. termin załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego wynosi miesiąc, a sprawy szczególnie skomplikowanej – dwa miesiące, przy czym terminy załatwiania spraw obejmują efektywny czas, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] w istocie nie miały miejsca przerwy trwające ponad miesiąc, przy jednoczesnym zaniechaniu czynności wskazanej w przepisie art. 36 k.p.a. Jednocześnie, w ocenie Sądu, sprawa nie tylko wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale miała też szczególnie skomplikowany charakter, co wynikało z trudności w ustaleniu istoty żądania skarżącego, która poddawałaby się rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, czego skarżący się domagał, w zestawieniu nadto ze skomplikowanymi okolicznościami powstania działki nr [...] i prowadzonymi wcześniej postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi tych zagadnień. Mając powyższe na względzie nie ma także podstaw do uznania, iż postępowanie prowadzone było przez Prezydenta Miasta [...] w sposób przewlekły i że doszło w ten sposób do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie można zarzucić temu organowi podejmowania czynności pozornych, czy nieistotnych dla rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wyjaśniono wyżej, w okolicznościach sprawy kolejne czynności organu miały na celu odczytanie istoty żądania skarżącego w kontekście zgłaszanego przez stronę postulatu wydania decyzji administracyjnej, a przy tym postępowanie nie było prowadzone opieszale. Akcentowany przez skarżącego łączny czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. obejmował okresy postępowania przed organami obu instancji, w toku których wydawane były przez te organy postanowienia i decyzje, a także okres trwania postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie III SA/Lu 1160/14. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym strona miała wyznaczane terminy do dokonania określonych czynności, co wiązało się z koniecznością kierowania wezwań do pełnomocnika skarżącego i oczekiwania na ich odbiór, a Prezydent Miasta [...] udzielał też informacji Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Zauważyć również należy, że pomiędzy uchyleniem przez organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2016 r., a uchyleniem przez organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. upłynęły trzy tygodnie. W ocenie Sądu wydłużenie w takim wymiarze czasowym postępowania z powodu wadliwości decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą organ pierwszej instancji dokonał samokontroli mimo upływu terminu z art. 133 k.p.a., nie uzasadnia stwierdzenia przewlekłości w okolicznościach sprawy, w której podejmowane były liczne czynności i rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.