II SAB/Lu 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy Milejów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy Milejów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. B. z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Milejów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Milejów do rozpoznania wniosku wskazanego w pkt I.; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy Milejów na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2024 r. M. B. (dalej jako "skarżący", "strona", "wnioskodawca") zwrócił się do Wójta Gminy Milejów (dalej jako "organ") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) dokonanej Uchwałą Nr XLV/264/22 Rady Gminy Milejów z dnia 29 czerwca 2022 r., w szczególności informacji na temat wyznaczenia nowych obszarów oznaczonych jako RM (tereny zabudowy zagrodowej) zlokalizowanych w obrębie ewidencyjnym O. K.. Skarżący zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytania: "1. W jaki sposób zostały wyznaczone nowe obszary oznaczone jako RM (tereny zabudowy zagrodowej) w obrębie ewidencyjnym O. K.? Proszę o wskazanie metodyki tych prac. 2. Czy zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, lokalnymi społecznościami oraz interesariuszami, aby pozyskać informacje zwrotne i uwzględnić lokalne potrzeby i oczekiwania? A jeżeli tak to w jakiej formie zostały one przeprowadzone. Czy zdarzały się przypadki odmowy ustanowienia strefy zabudowy zagrodowej, która była wnioskowana przez właściciela gruntu? 3. Czy obszary te (RM) obejmują wyłącznie grunty zabudowane, czy obejmowały również działki rolne o przeznaczeniu innym niż zabudowa? 4. Czy podczas procesu wyznaczania nowych obszarów zabudowy zagrodowej przeprowadzono konsultacje z dyrekcją Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego? Jeżeli tak to proszę o udostępnienie informacji z protokołów uzgodnień dotyczących wyznaczenia nowych stref zabudowy zagrodowej w graniach otuliny Parku Krajobrazowego, które winny korelować z zapisami Uchwały Nr XXXI1/489/2021 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 5 stycznia 2022 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rzeczonego Parku Krajobrazowego.". Skarżący zwrócił się o udzielenie odpowiedzi w formie pisemnej, elektronicznej lub innym dostępnym środkiem. Następnie w związku z brakiem reakcji organu, w dniu 7 marca 2024 r. skarżący wystosował za pośrednictwem platformy ePuap pismo ponaglające. Organ nie zareagował na pismo ponaglające. W dniu 9 kwietnia 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy Milejów w przedmiocie udzieleniu informacji na ww. wniosek, zarzucając naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienie się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W związku ze skargą strony organ pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r. przekazał do tut. Sądu akta sprawy oraz udzielił odpowiedzi na zadane pytania: "Ad. 1. Nowe obszary oznaczone jako RM (tereny zabudowy zagrodowej) w obrębie ewidencyjnym O.-K. zostały wyznaczone na podstawie art. 18 ust.2 pkt.5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2023 r., poz. 40) w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z2023 r., poz. 977), a także po stwierdzeniu, iż projekt "zmian miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów" nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów" przyjętego Uchwałą Nr V/30/07 Rady Gminy Milejów dnia 26 kwietnia 2007 r., z późniejszymi zmianami. Ad. 2. Konsultacje społeczne zostały przeprowadzone zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z2023 r. poz. 977). Ponadto gmina przeprowadziła konsultacje w ramach projektu "Partycypacja w planowaniu przestrzennym - II edycja" realizowane ze środków zewnętrznych, w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. Do procedury zmian w planie zostały zakwalifikowane jedynie działki, których zmiana przeznaczenia była zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów. Ad. 3. W procedurze zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podlegały zarówno grunty zabudowane, jak również działki rolne o przeznaczeniu innym niż zabudowa. Ad 4. Zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu przestrzennym Gmina Milejów zawiadomiła Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych Ośrodek Zamiejscowy w Lubartowie.". Wskazana odpowiedź została przesłana do wiadomości wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego wójt gminy jako organ wykonujący zadania publiczne jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W zakresie przedmiotowym wskazać należy, że niespornie informacje odnoszące się do planów zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną. Dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, jakimi są niewątpliwie sporządzenie projektu planu miejscowego oraz studium, ma status informacji publicznej. Informacja dotycząca kwestii pojawiających się w trakcie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (w istocie wytwarzania w trakcie takich procedur) spełnia warunki informacji publicznej, niewątpliwie dotyczy organu wykonującego funkcje publiczne jest z nim związana w powyższy sposób. Co warte przy tym podkreślenia, ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala nie tylko o ubieganie się o informacje powstające już wcześniej tj. w fazie zamierzeń lub ich realizowania (a więc ich projektowania) – zob. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b tej ustawy. Informacja publiczna może zatem wynikać nie tylko z dokumentów finalizujących daną procedurę, ale także z dokumentów wytworzonych przed jej wszczęciem lub powstających w jej trakcie. Wynika więc z tego, że co do zasady wnioskodawca ma prawo ubiegania się o informację odnoszącą się do procedury planistycznej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 482/23, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Ze względu na fakt, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wyjaśnić także należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20,opubl. CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 14 lutego 2024 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 28 lutego 2024 r. W 14-dniowym terminie organ nie zareagował na wniosek strony. Następnie skarżący w dniu 7 marca 2024 r. wystosował do organu ponaglenie. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18). W niniejszej sprawie organ nie zareagował także na ponaglenie skarżącego. Następnie w dniu 9 kwietnia 2024 r. skarżący wystosował skargę do tut. Sądu na bezczynność Wójta Gminy Milejów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 lutego 2024 r. w sprawie udzielenia informacji publicznej. Wójt Gminy dopiero w dniu 23 kwietnia 2024 r. zareagował na wniosek skarżącego przesyłając akta sprawy do sądu i udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 14 lutego 2024 r. Przyjąć zatem należy, że skarżący uzyskał odpowiedź na złożony wniosek o udostepnienie informacji publicznej. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt III. wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie I wyroku, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż jego pismo z 23 kwietnia 2024 r., stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, a zarazem go załatwiające, podjęte zostało niewątpliwie z uchybieniem ustawowego terminu jej udostępnienia. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu omówiona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). W przedmiotowej sprawie zachowanie organy charakteryzuje się lekceważącym traktowaniem obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., oraz brakiem woli załatwienia sprawy. Organ nie zareagował w żaden sposób zarówno na wniosek skarżącego jak i wystosowane ponaglenie. Dopiero wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu wywołało jego reakcję i Wójt Gminy udzielił wnioskowanej informacji. W żaden sposób również w odpowiedzi na skargę organ nie wyjaśnił przyczyn nieudzielenia żądanej informacji. Jak już wyżej wskazano żądana informacja została udzielono dopiero po wniesieniu skargi. Konsekwencją powyższego było wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w kwocie 100 zł (pkt IV sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Sądu grzywna we wskazanej wysokości (100 zł) jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia oraz czasu trwania w bezczynności. Jak wskazuje się w orzecznictwie wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 1159/19, dostępne w Internecie). O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt V. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.