II SAB/Lu 74/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. znak: UAN.6220.1.2022.KM odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia; II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej do rozpatrzenia odwołania wskazanego w pkt I.; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K. (dalej jako "skarżący", "strona") zarzucił bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej jako "organ", "Kolegium") w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. nr UAN.6220.1.2022.KM odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu na terenie działek o nr ewid. [...], obręb K., gmina D., powiat bialski". W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminu do załatwienia sprawy i w związku z powyższym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a także stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W treści uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że w dniu 9 lutego 2023r wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej odwołanie od decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ze względu na fakt, że organ nie przejawiał żadnej aktywności przez ponad 30 dni, w dniu 17 marca 2023 r skarżący wniósł ponaglenie. Powołując treść art. 7, art. 12, art. 77 § 1 k.p.a. skarżący wskazał na obowiązki ciążące na organie administracji prowadzącym postępowanie oraz odwołując się do art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania stwierdził, że nawet gdyby przyjąć szczególny stopień skomplikowania sprawy to termin 2 miesięcy dotyczy postępowania prowadzonego przez I instancji. Wskazał , że zakładając czysto hipotetycznie, że ów termin 2 miesięcy dotyczy także postępowania przed organem II instancji, to termin wskazany przez organ na załatwienie sprawy (koniec maja) wypada aż 4 miesiące po dniu wniesienia odwołania, co jego zdaniem stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniające pojęcie bezczynności skarżący podniósł, że organ nie zawiadomił go o przeprowadzeniu jakichkolwiek czynnościach procesowych (dowodowych) w sprawie. W aktach sprawy znajduje się wyczerpująca dokumentacja (raport, opinie i uzgodnienia właściwych organów), a także obszerne odwołanie wniesione w sprawie. W ocenie skarżącego organ posiada zatem pełen materiał dowodowy, niezbędny do wydania orzeczenia w sprawie. Stwierdził, że w okolicy, na terenie powiatu bialskiego, prowadzonych jest kilka postępowań dotyczących realizacji inwestycji polegających na budowie kurników (które są obecnie na różnym etapie), zatem organ prowadząc równolegle kilka postępowań z urzędu zna specyfikę postępowania, wie na jakie dokumenty należy zwrócić uwagę. Skarżący podniósł, że wydłużenia terminu załatwienia sprawy nie uzasadnia także jej stopień skomplikowania. Inwestycja została zaopiniowana i uzgodniona pozytywnie przez wszystkie właściwe organy zatem nie ma żadnej proceduralnej przeszkody to wydania orzeczenia reformatoryjnego przez organ II instancji. Nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, zatem w ocenie skarżącego Kolegium posiada wszelkie niezbędne narzędzia do merytorycznego załatwienia sprawy (wręcz bez wydawania orzeczenia kasatoryjnego tzn. uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania). Zdaniem skarżącego być może organ unika w ten sposób wydania rozstrzygnięcia i wzięcia na siebie odpowiedzialności za rozstrzygnięcie sprawy, która budzi spore zainteresowanie odsuwając w czasie podjęcie rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2023 r otrzymał pismo, z którego wynika, iż termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia 31 maja 2023 r. Zdaniem skarżącego argumentacja przytoczona przez organ w tym piśmie jest absurdalna, gdyż braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie i przedstawiło przebieg postępowania z którego wynika, że K. K. w dniu 9 lutego 2023 r. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 23 stycznia 2023 r., które w dniu 17 lutego 2023 r. zostało wraz z pozostałymi aktami w sprawie przekazane do Kolegium. Następnie w dniu 21 marca 2023 r. (data wpływu) skarżący złożył ponaglenie na bezczynności Kolegium. Opisał wynikające z k.p.a. terminy przewidziane na załatwienie sprawy podnosząc, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Skonkludował, że organ odwoławczy nie musi gromadzić, żadnego nowego materiału dowodowego w sprawie, a jedynie przenalizować ścieżkę postępowania organu I instancji - tym bardziej, iż w odwołaniu zostały rzetelnie wytknięte wszelkie uchybienia proceduralne, a tym samym aktywność organu II instancji może ograniczyć się do weryfikacji podniesionych przez niego zarzutów. Pismem Kolegium z dnia 5 kwietnia 2023r. skarżący został poinformowany, że jego odwołanie nie może być załatwione w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na złożony i obszerny stan faktyczny, skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność dodatkowego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego, a także z uwagi na wzmożony wpływ spraw. Określono termin załatwienia odwołania do dnia 31 maja 2023r. Skarżący pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r ( data wpływu 13 kwietnia 2023 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej w rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. Kolegium wyjaśniło oraz przyznało, że istotnie nie wydało rozstrzygnięcia w terminie, jakim stanowi przepis art. 35 § 3 k.p.a., ani również nie wypełniło w pełni obowiązków wynikających z regulacji art. 36 § 1 k.p.a. Stan taki nie był jednak spowodowany bagatelizowaniem obowiązku załatwienia sprawy, ale wynikał z realiów, w jakich funkcjonuje organ odwoławczy i miał swoje racjonalne uzasadnienie w czynnościach postępowania zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia spraw. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący potwierdził, iż przed organem prowadzonych jest wiele spraw zarówno w ramach zwykłego postępowania odwoławczego jak i w trybie nadzwyczajnym dotyczących realizacji inwestycji polegających na budowie kurników w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji tego typu przedsięwzięć, jak i w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (str. 4 skargi na bezczynność). Kolegium podało, że w drugim półroczu 2022 r. oraz w roku 2023r. nastąpił radykalny wzrost tego typu spraw wpływających do organu. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, istota odwoławczego postępowania administracyjnego polega m.in. na tym, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy co ma konsekwencje w postaci braku związania organu odwoławczego wyłącznie granicami odwołania. Z uwagi na wielość spraw prowadzonych w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, Kolegium z urzędu wiadome jest, że tego typu sprawy należą do spraw obszernych dowodowo i mają charakter szczególnie skomplikowany oraz czasochłonnych (obszerność akt sprawy wymagających przenalizowania). Jakkolwiek przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw nie uwzględniają tego rodzaju czynników, są to realia, które występują w pracy organu. Podkreślono również, że skarżący nie poniósł uszczerbku w dochodzeniu swoich praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a stan ewentualnej bezczynności organu odwoławczego ustał, gdyż Kolegium wydało w dniu 10 maja 2023 r. decyzję nr SK0.4020.0C/374/23 uchylającą decyzję Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. nr UAN.6220.1.2022 o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...], obręb K., gmina D., powiat bialski" i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzję tę Kolegium przesłało do strony skarżącej w dniu 16 maja 2023 r. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że ewentualna bezczynność organu odwoławczego nie ma cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Niezałatwienie sprawy w terminie, o jakim stanowi przepis art. 35 § 3 k.p.a., nie było intencjonalne, nie stanowiło przejawu zaniedbywania przez organ odwoławczy obowiązków procesowych z tym związanych, a sprawa została już załatwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej dopuściło się bezczynności w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek odwołania K. K. od decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. nr UAN.6220.1.2022.KM odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Wyjaśnić należy na wstępie, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Należy przy tym zaznaczyć, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność w postępowaniu. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również bowiem podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Wskazać należy, że terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast w myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.) nie określają innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 22.10.2019 r., II OSK 1624/19, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa – jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, co do zasady, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna być załatwiona zasadniczo w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym bieg tych terminów należy obliczać z pominięciem okresów, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Z akt sprawy bezspornie wynika, że odwołanie K. K. od decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej w dniu 17 lutego 2023 r. (prezentata – k. 189 akt adm.). Od tej daty rozpoczął zatem bieg miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem Kolegium pierwszą czynność w sprawie dokonało po upływie tego terminu, tj. w dniu 5 kwietnia 2023 r., kiedy to wystosowało do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. informujące, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 31 maja 2023 r. Należy także zwrócić uwagę, że przed tym terminem skarżący skierował do organu ponaglenie. W świetle powyższych okoliczności w pełni zasadne są zarzuty skargi wskazujące, że prowadząc postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem K. K. od decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r., Kolegium dopuściło się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie wydało w tej sprawie decyzji w miesięcznym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., i w tym czasie nie wystosowało do strony zawiadomienia informującego o załatwieniu sprawy w innym określonym terminie. Tej czynności dokonano jak już wyżej wskazano dopiero w dniu 5 kwietnia 2023 r. Z powyższych względów zasadne jest uwzględnienie skargi wyrażające się w stwierdzeniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 23 stycznia 2023 r. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu odwoławczego w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu, to naruszenie, które cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy, pozostające w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Konsekwencją tego, że organ odwoławczy przestał tkwić w bezczynności po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, jest bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania, uzasadniająca umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku). O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji.