II SAB/Lu 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie usług opiekuńczych I. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpoznania wniosku T. W. z dnia 28 stycznia 2013 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie usług opiekuńczych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E T. W. (dalej także: skarżąca) wniosła w dniu 12 kwietnia 2016 r. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) w sprawie z wniosku (nazwanego "skargą") z dnia 28 stycznia 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 18 stycznia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych. Skarżąca wyjaśniła, że wyczerpała tok instancji administracyjnej, gdyż w dniu 2 i 24 czerwca 2013 r. wniosła do Kolegium wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ przedstawił obszernie przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że wskazane przez skarżącą pisma procesowe z dnia 2 i 24 czerwca 2013 r. nie mogą być traktowane jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż stanowią one "klasyczne skargi" skierowane do sądu administracyjnego. W ocenie Kolegium, skarżąca nie złożyła zatem przed wniesieniem rozpoznawanej skargi wymaganego środka zaskarżenia, a zatem skarga podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że terminy załatwiania spraw administracyjnych określone zostały w art. 35 K.p.a., z którego wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., nadanym przepisem art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom Kolegium, skarga jest dopuszczalna, albowiem skarżąca w dniu 2 i 24 czerwca 2013 r. złożyła do Kolegium wezwania do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do wymogu wynikającego z art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca w dniu 2 czerwca 2013 r. oraz w dniu 24 czerwca 2013 r. skarżąca złożyła w jednym piśmie zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i skargę na przewlekłość postępowania Kolegium w tejże sprawie, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (k. 18 i 25 akt adm.). Nie można zatem stwierdzić, wbrew twierdzeniom organu, że powyższe pisma stanowiły wyłącznie "klasyczne skargi" skierowane do tutejszego Sądu. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium w tym zakresie jest tym bardziej niezrozumiałe, że jest ono diametralnie odmienne od stanowiska wyrażonego poprzednio w toku postępowania w rozstrzyganej sprawie. Skoro bowiem postanowieniami z dnia 28 czerwca 2013 r., znak: [...] oraz z dnia 2 lipca 2013 r., znak: [...], po rozpoznaniu omawianych pism, Kolegium – działając w trybie art. 37 § 2 k.p.a. – uznało zawarte w nich "wezwania za nieuzasadnione", to oznacza, że wówczas nie budziło wątpliwości organu, że pisma te zawierały, obok "klasycznych skarg", także wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Kolegium (zob. k. 8-10 i 14-17 akt adm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi podnieść trzeba, że w skardze zarzucono organowi pierwszej instancji zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu: bezczynności i przewlekłości postępowania, inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz P. Kornacki, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3). Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 4 grudnia 2011 r., decyzją z dnia 2 stycznia 2012 r., znak: [...], przyznał jej usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin dziennie na okres od 2 styczeń 2012 r. do 30 kwiecień 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 14 marca 2012 r., znak: [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi T. W., wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 365/12, uchylił wskazaną decyzją Kolegium z dnia 14 marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 stycznia 2012 r. WSA w Lublinie, wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 199/13, oddalił skargę strony na powyższa decyzję Kolegium z dnia 18 stycznia 2013 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony od tego wyroku – wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1950/13. Skarżąca wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013 r. zwróciła się do Kolegium o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia 18 stycznia 2013 r., znak: [...], w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to jest z uwagi na to, że członkowie Kolegium - K. A. i Z. C. brali udział w wydaniu decyzji z dnia 14 marca 2012 r., znak: [...], która następnie została uchylona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 365/12. Kolegium, w odpowiedzi na wniosek w sprawie wznowienia postępowania, pismem z dnia 22 lutego 2013 r., znak: [...], poinformowało skarżącą, że zostanie on załatwiony po uprzednim rozpoznaniu przez WSA w Lublinie jej skargi z dnia 25 stycznia 2013 r. na decyzję Kolegium z dnia 18 stycznia 2013 r., znak: [...], to jest po uzyskaniu przez wyrok sądowy przymiotu prawomocności oraz po zwrocie akt z tego sądu. Zauważyć należy, że Sądowi jest wiadome z urzędu, choć brak na ten temat informacji w aktach rozpoznawanej sprawy, przekazanej przez Kolegium do Sądu, iż prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 199/13, wraz z wyrokiem NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1950/13 oraz aktami sprawy wpłynęły do Kolegium w dniu 11 maja 2015 r. (k. 97 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Lu 199/13). Poza sporem jest zaś, że Kolegium rozstrzygnęło przedmiotowy wniosek skarżącej o wznowienie postępowania dopiero w dniu 15 kwietnia 2016 r., kiedy to organ kolegialny wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, znak: [...] (k. 56-60 akt adm.). Z powyższego wynika, że w sprawie brak jest więc podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie budzi jednak wątpliwości, że Kolegium pozostawało w bezczynności, albowiem wspomniane postanowienie zostało wydana z istotnym uchybieniem terminu ustawowego do załatwienia sprawy przez ten organ. Mając to na uwadze, należało stwierdzić bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu administracji w niniejszej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę, Sąd wziął pod uwagę znaczny okres przekroczenia terminu z art. 35 § 3 k.p.a. w tej nieskomplikowanej prawnie i faktycznie sprawie. W związku z tym sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości odpowiadającej dyspozycji art. 154 § 6 P.p.s.a. Wobec niezłożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia przez ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika skarżącej, Sąd nie miał podstaw do orzekania w tym zakresie. Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.