II SAB/Lu 99/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi F. E. z siedzibą we W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania wskazanego w pkt I; IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 100 zł (sto złotych); V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej F. E. z siedzibą we W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 12 lipca 2021 r. Fundacja [...] z siedzibą we W. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Skarżąca zażądała wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji rozpatrującej odwołanie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu [...] września 2019 r. wniosła za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od ww. decyzji. Odwołanie zostało przekazane do Kolegium w dniu [...] września 2019 r. Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi i rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium w dniu [...] października 2020 r. Fundacja skierowała do organu ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Do dnia złożenia skargi skarżąca nie otrzymała odpowiedzi z Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] r. rozpatrzyło odwołanie Fundacji. Ustosunkowując się do żądań skargi Kolegium przyznało, że pozostawało bezczynne w załatwieniu odwołania od decyzji z [...] r., ponieważ nie wydało rozstrzygnięcia w terminie, nie zastosowało również regulacji z art. 36 k.p.a. Zwłoka w rozpatrzeniu sprawy spowodowana była jej skomplikowanym charakterem oraz dużą ilością spraw, jakie wpłynęło do Kolegium i konieczności ich rozpatrywania według kolejności wpływu, dodatkowo w trudnym okresie utrzymującego się stanu epidemicznego. Kolegium zwróciło też uwagę, że skarżąca nie poniosła z powodu bezczynności organu żadnej dolegliwości finansowej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Fundację od decyzji Starosty [...] z [...] r. Należy na wstępie przypomnieć, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musi uwzględniać stan istniejący w dacie orzekania. Bezczynność organu przy rozpatrywaniu odwołania Fundacji jest w istocie bezsporna, okoliczności tej nie zaprzecza nawet organ. Z przesłanych do sądu akt administracyjnych wynika, że odwołanie Fundacji, wniesione za pośrednictwem organu I instancji, wpłynęło (wraz z aktami sprawy) do Kolegium w dniu [...] sierpnia 2019 r. Następnego dnia został wyznaczony skład orzekający Kolegium (k. 82-83 akt adm.). Od tej chwili wystąpił niewytłumaczalny brak jakichkolwiek czynności podejmowanych przez organ odwoławczy w sprawie. Stanu tego nie zmieniło nawet wniesienie ponaglenia przez Fundację. Ponaglenie wpłynęło do Kolegium w dniu [...] października 2020 r., jednakże w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu podjęcia przez Kolegium czynności zgodnie z art. 37 § 8 k.p.a. W dalszej części akt znajdują się dokumenty związane ze sprawą, lecz nie wiadomo, kiedy dołączone. Posiedzenie niejawne, na którym rozpatrzono odwołanie i wydano decyzję odbyło się [...] r. W istocie zatem Kolegium nie podjęło żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia odwołania przez okres blisko 2 lat. Dodatkowo okolicznością obciążająca organ jest fakt, że nawet po wniesieniu ponaglenia, okres oczekiwania na wydanie decyzji trwał jeszcze przez 10 miesięcy. W tej sytuacji konkluzja wyrażona w punkcie I sentencji wyroku Sądu była oczywista – Kolegium w oczywisty sposób dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej. Przedstawione okoliczności wskazują jednocześnie, że bezczynność organu miała charakter rażący. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r., II SAB/Po 74/18). Tak długa zwłoka Kolegium w rozpatrzeniu odwołania jest po prostu niewytłumaczalna. Nieprzekonujące są argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Nawet przy nadzwyczaj skomplikowanym charakterze w sprawie powinny być podejmowane jakieś czynności procesowe. W rozpoznawanej sprawie przez dwa lata żadnych takich czynności nie podjęto. Chybiony jest również argument dotyczący kolejności rozpoznawania spraw według wpływu – powstaje retoryczne pytanie, czy odwołanie, które wpłynęło do organu w sierpniu 2019 r. musiało czekać przez dwa lata na rozpatrzenie, czy nawet podjęcie jakiejkolwiek czynności? Utrzymujący się stan epidemiczny oczywiście spowodował trudności w bieżącym funkcjonowaniu wszystkich organów administracji w Polsce, jednak nie sposób tym usprawiedliwić tak rażąco długiej zwłoki w rozpatrzeniu odwołania. Wobec powyższego, Sąd w punkcie II sentencji wyroku uznał, że bezczynność organu miała charakter rażący. W sytuacji, gdy w dacie orzekania przez Sąd została już wydana decyzja Kolegium z [...] r., którą rozpatrzono odwołanie skarżącej, bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do dokonania tej czynności, dlatego Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, z uwagi na rażący charakter bezczynności Kolegium, uzasadnione było również wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że choć w skardze nie było wniosku o wymierzenie grzywny, to sąd administracyjny może w tym zakresie orzekać również z urzędu. W ocenie Sądu konieczne jest dodatkowe napiętnowanie bezczynności organu, skoro miała ona charakter rażący. Określając kwotę grzywny Sąd miał na uwadze wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy. Grzywna w kwocie 100 zł ma w istocie charakter symboliczny, ale taka kwota jest zasadna w okolicznościach rozpoznawanej sprawie. Skarżąca występowała w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, zatem brak działania organu nie wywołał uszczerbku w sferze interesów prawnych Fundacji w aspekcie materialnoprawnym. Bezczynność nie skutkowała również żadnymi obciążeniami finansowymi Fundacji. Skarżąca złożyła ponaglenie po roku od wniesienia odwołania, a skargę do sądu administracyjnego po kolejnych 9 miesiącach. Wszystkie okoliczności wskazują na to, że bezczynność, choć trwająca nader długo, była po prostu wynikiem prostego błędu ludzkiego, niedopatrzenia, które może się zdarzyć w każdej jednostce organizacyjnej. Nic nie wskazuje na to, aby bezczynność była wynikiem lekceważenia przez organ obowiązków procesowych. W tej sytuacji, choć napiętnowanie zwłoki organu poprzez wymierzenie grzywny jest konieczne, to jednocześnie wystarczy, aby miało ono wymiar symboliczny. Cel grzywny w postaci zwrócenia uwagi na istotne uchybienie i konieczność podjęcia środków zaradczych na przyszłość zostanie w ten sposób osiągnięty. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania podlegające zwrotowi.