II SO/Lu 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie sprawy z wniosku S. C. o wymierzenie Dyrektorowi [...] Domu Kultury w [...] grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy p o s t a n a w i a I. wymierzyć Dyrektorowi [...] Domu Kultury w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; II. zasądzić od Dyrektora [...] Domu Kultury w [...] na rzecz S. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. C. złożyła w dniu 31 października 2019 r. (data nadania – k. 9) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Domu Kultury grzywny za nieprzekazanie do Sądu swojej skargi nadanej na adres [...] Domu Kultury w dniu 19 września 2019 r. na bezczynność Dyrektora tego domu kultury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając wniosek podniesiono, że w dniu 19 września 2019 r. nadana została skarga na bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z informacją przekazaną przez operatora pocztowego została ona dostarczona do Dyrektora [...] Domu Kultury w dniu 24 września 2019 r. Zgodnie z art. 21 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będącym lex specialis w stosunku do art. 54 p.p.s.a., podmiot w postępowaniu z zakresu informacji publicznej na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią do sądu administracyjnego ma skrócony termin wynoszący 15 dni. Termin na przekazanie skargi minął więc w dniu 9 października 2019 r. Obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. W konsekwencji podmiot, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Na dzień nadania wniosku o wymierzenie grzywny tj. 31 października 2019 r. Dyrektor nie dochował obowiązującego go terminu, ponieważ do tego dnia skarga nie została nadana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Od dnia otrzymania skargi do dnia złożenia wniosku minęło już 37 dni, a skarga nie została przekazana. Warto również uwzględnić fakt, że wniosek o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi w terminie dotyczy skargi na bezczynność. To tym bardziej podkreśla fakt, że Dyrektor uporczywie nie respektuje obowiązujących go terminów wynikających z przepisów prawa - nie tylko wobec terminu przekazania skargi, ale również wobec załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Celem instytucji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest między innymi sądowna ochrona skarżącego przed naruszeniami terminów ze strony podmiotów na przekazanie akt wraz ze skargą do sądu. Wnioskodawczyni w niniejszej sprawie z tej ochrony skorzystała. W jej ocenie odstąpienie od wymierzenia grzywny w tym stanie faktycznym przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. W przypadku opóźnienia w przekazaniu skargi wymierzenie grzywny ma przede wszystkim charakter represyjny, bowiem w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, została przekazana do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W przypadku wniosku S. C. warunki te zostały spełnione. Odnosząc się do wniosku Dyrektor [...] Domu Kultury wniósł o jego oddalenie w całości jako oczywiście niezasadnego, nieobciążanie go kosztami postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów to jest odpisu odpowiedzi na wniosek S. C. w sprawie udostępnienia informacji publicznej - pismo z dnia 27 września 2019 r., odpis wiadomości mailowej z dnia 27 września 2019 r. wysłanej S. C. oraz odpisu wydruku strony logowania w systemie ePUAP. Świadczą one o udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie bezpośrednio po zapoznaniu się z jego treścią, w przypisanym terminie oraz braku dostępu do ePUAP. Ponadto, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji Dyrektora zawartej w odpowiedzi na wniosek w załączeniu przedłożono pismo S. C. zatytułowane Skarga na bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej z dnia 19 września 2019 r., w celu ewentualnego procedowania i jego oceny przez Sąd. W ocenie Dyrektora skarga ta jest niedopuszczalna i bezzasadna, wobec czego wniesiono o jej oddalenie w całości i nie obciążanie ewentualnymi kosztami postępowania. W dalszej części odpowiedzi wyjaśniono, że w dniu 24 września 2019 r. wpłynęło w formie papierowej (list polecony) pismo S. C. o udzielenie informacji publicznej zatytułowane "skarga na bezczynność". Pismo to było dla Dyrektora swoistym "novum", jeśli chodzi o samo zapytanie wnioskodawcy, jak też zakres owego zapytania, tj. w C. Domu Kultury nie było wcześniej jakichkolwiek inicjatyw w tym zakresie ze strony S. C.. Ze skargi Dyrektor dowiedział się, że Wnioskodawczyni złożyła, czy też mogła złożyć zapytanie a następnie ponaglenie w przez platformę ePUAP. Jednak z przyczyn technicznych, finansowych i kadrowych Dyrektor nie miał dostępu od ponad roku do skrzynki [...] Domu Kultury poprzez platformę ePUAP, co wynikało z konieczności redukcji etatów spowodowaną między innymi sytuacją finansową. Skutkiem tego rozwiązano umowę o pracę z osobą zajmującą się dotychczas sprawami informatycznymi w C. Domu Kultury. W efekcie tego nie zostały przekazane odpowiednie kody i loginy do platformy. W związku z taką sytuacją Dyrektor dopiero w dniu 24 września 2019 r. powziął informację o inicjatywie S. C., dotychczas realizowanej poprzez platformę ePUAP. Z tym też dniem podjęte zostały akty staranności reaktywowania dostępu do platformy ePUAP. C. Dom Kultury pozyskała nowe kody aktywacyjne dopiero w dniu 25 września 2019 roku. Niezależnie od powyższego już w dniu 27 września 2019 r. poprzez reaktywowaną skrzynkę na ww. platformie przekazano S. C. zarówno wyjaśnienia całej sytuacji, jak też w całości wypełniono Jej wniosek i udzielono wnioskowanej informację publiczną. Zatem Dyrektor, z chwilą zapoznania się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, zrealizował ten wniosek w całości w terminie 3 dni. Tak więc nie można mówić, po pierwsze o zasadności jakiejkolwiek ewentualnych dalszych inicjatyw, w tym zakresie Wnioskodawczyni, jak też samej skargi i następnie wniosku o wymierzenie grzywny. Mając na uwadze treść zarówno samego pisma pt. "skarga", i jej załączników, intencje Wnioskodawczyni i oczywistą treść żądania, pismo skierowane do Dyrektora w dniu 24 września 2019 r. uznane zostało jako faktyczny wniosek o udzielenie informacji publicznej i zostało rozpoznane i w całości zrealizowane. Dodatkowo w myśl art. 9 k.p.a. S. C. została poinformowana już w dniu 27 września 2019 r., o tym w treści udzielonej informacji publicznej oraz w treści mail. Wnioskodawczyni przyjęła wyjaśnienia i samą treść udzielonej informacji publicznej. Ubocznie stwierdzono, że przemilczenie faktu pozyskania informacji publicznej przez S. C. w treści wniosku o wymierzenie grzywny świadczy o Jej rzeczywistych intencjach i przesłankach podjętych działań. Ponadto odpowiadając na złożony w dniu 24 września 2019 r. wniosek uwzględniono również treść art. 53 § 2b p.p.s.a. , który dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność dopiero po wniesienia do organu ponagleniu. Skoro nie było wniosku, a tym bardziej ponaglenia ze strony Wnioskodawcy, zaś dopiero w dniu 24 września 2019 r. wpłynął "pierwotny" wniosek, złożenie skargi było niemożliwe i niedopuszczalne. Z tych też względów, a w szczególności w związku z faktem rozpoznania wniosku zatytułowanego "skarga" z dnia 24 września 2019 r. w całości zgodnie z żądaniem i wolą Wnioskodawczyni, pismu temu nie nadano dalszego biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 54 §1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, organ ten zaś obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od daty jej wniesienia. Trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie, został w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, zwanej dalej "u.d.i.p"). Stosownie natomiast do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny i jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, aby organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami i swoim stanowiskiem, ale także jest sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek (warunków): stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę (por. np. postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10; z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II GZ 231/14 czy z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podstawowym warunkiem zaś uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu jest doręczenie tej skargi stronie, co wynika z przytoczonego na wstępie art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a. W sprawie niniejszej bezsporne jest to, że S. C. w dniu 19 września 2019 r. nadała w urzędzie pocztowym kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora [...] Domu Kultury w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej (k. – 3, 5, 6 akt sądowych) oraz, iż skargę tą adresat otrzymał w dniu 24 września 2019 r. (k. – 3, 14 akt sądowych). W myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p. skarga ta wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi sprawy powinna być przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie do dnia 9 października 2019 r. Przekazana natomiast została wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny w dniu 20 listopada 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej – k. 26 akt sądowych). Przekazana została więc z czterdziesto dwu dniową zwłoką. Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 158/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe w pełni uzasadnia przyjęcie, że Dyrektor [...] Doku Kultury nie wykonał obowiązku jaki nakłada na niego art. 54 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. uzasadnione jest zatem wymierzenie mu grzywny przewidzianej tym przepisem. Bez znaczenia dla powyższych ustaleń i ocen pozostają zarzuty i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. W szczególności zaś w taki sposób ocenić należy twierdzenia organu jakoby z uwagi na treść pisma pt. "skarga" i jej załączników, intencji Wnioskodawczyni oraz oczywistej treści żądania, pismo skierowane do Dyrektora w dniu 24 września 2019 r. uznane być powinno za wniosek o udzielenie informacji publicznej. Twierdzenia takie są oczywiście bezzasadne i nie znajdują podstawy w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Przeciwnie, treść samego pisma z dnia 19 września 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 24 września 2019 r. oraz dołączonych do niego załączników w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wskazuje, że pismo to było skargą do sądu administracyjnego, a nie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Po pierwsze już w tytule przedmiotowego pisma jasno oznaczono, że jest to skarga na bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. Po drugie adresatem tego pisma był sąd administracyjny, a nie organ. Po trzecie i co najbardziej istotne z zawartego w piśmie żądania i jego uzasadnienia jasno wynika, że pismo to stanowiło skierowaną do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Po czwarte okoliczności takie wynikały również z dokumentów załączonych do skargi, albowiem z załączników tych wynikało, że opisany w skardze wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony już wcześniej za pośrednictwem platformy ePUAP. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają także wywody organu dotyczące "bezzasadności" wniesionej skargi. Pomijając już bowiem nawet to, że w świetle przedstawionych dokumentów oraz twierdzeń samego organu skarga wydaje się być oczywiście zasadna, wskazać należy, że wykonanie statuowanego w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, nie jest uzależnione od tego, czy wniesiona skarga jest skarga uzasadnioną, czy też nie. Wykonanie obowiązku, o którym mowa art. 54 § 2 p.p.s.a., nie zostało uzależnione od potencjalnej zasadności skargi, co oznacza, że organ ma obowiązek przekazać sądowi skargę wraz z aktami sprawy także wtedy, gdy w jego ocenie skarga nie jest merytorycznie uzasadniona. W realiach przedmiotowej sprawy niewątpliwym zaś jest, że organ z obowiązku tego nie wywiązał się we właściwym terminie. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. wynika, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2018 r. wyniosło 4003,88 zł. Sąd administracyjny miarkując wysokość grzywny może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze to, że Dyrektor [...] Domu Kultury przesłał skargę wraz z aktami sprawy oraz to, iż nie jest on sensu stricte organem administracji oraz - jak stanowi art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1983) - jednostką organizacyjną powoływaną do zarządzania instytucją kultury i reprezentuje ją na zewnątrz, jego podstawowym zadaniem nie jest zatem załatwianie spraw indywidulanych przez wydawanie decyzji, grzywna nie może być wymierzona w takiej wysokości jak w przypadku organu administracji ustawowo umocowanego do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji. Nie można jednak przy tym pominąć tego, że był on zobowiązany do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w ustawowo do tego przewidzianym terminie, czego nie wykonał. Obowiązek ten wykonał po upływie 42 dni od upływu terminu przewidzianego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przy czym w żadnej mierze uchybienia ustawowego terminu do przekazania skargi nie uzasadniają kłopoty organizacyjno – kadrowe [...] Domu Kultury. W ocenie Składu Orzekającego, w tych okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych, grzywna w wysokości [...] złotych realizować będzie swoją funkcję represyjną jak i prewencyjną. Jej wysokość zaś nie przekracza ustawowego maksimum wynikającego z art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 55 §1 oraz art. 154 §6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w punkcie I. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II na podstawie art. 200 w z. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.