I OZ 158/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji Nadzoru Audytowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 80/13 o wymierzeniu Komisji Nadzoru Audytowego grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi D. P. z dnia 18 grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1328/13) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 80/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na wniosek D. P., wymierzył Komisji Nadzoru Audytowego grzywnę w wysokości 1000 złotych za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 18 grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1328/13) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 7 października 2013 r. D. P. zwrócił się o wymierzenie Komisji Nadzoru Audytowego (zwanej dalej również Komisją) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na decyzję Komisji z 5 grudnia 2012 r. W odpowiedzi, Komisja zaznaczyła, że z własnej inicjatywy, niezwłocznie po stwierdzeniu uchybienia terminu, przekazała do WSA skargę wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W związku z powyższym nie można mówić o niezastosowaniu się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale o opóźnieniu w przekazaniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 18 grudnia 2012 r. D. P. wniósł za pośrednictwem organu, drogą elektroniczną, skargę na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z 5 grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, która wpłynęła do organu w dniu 18 grudnia 2012 r. Pismem z 8 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego: 9 lipca 2013 r.), Komisja Nadzoru Audytowego udzieliła odpowiedzi na ww. skargę, jednocześnie przesyłając do WSA w Warszawie skargę oraz akta sprawy. Piętnastodniowy termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął z dniem 2 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu, z zestawienia daty otrzymania przez organ skargi (18 grudnia 2012 r.) z datą przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę Sądowi (9 lipca 2013 r.), wynika, że opóźnienie w przekazaniu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowej sprawie. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bez względu na przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał skargę, odpowiedź na skargę z aktami sprawy z uchybieniem terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. Powyższe oznacza, że wystąpiły przesłanki do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wniosek D. P. jest uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 1000 złotych. Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę zarówno okoliczności sprawy, jak i okres zwłoki organu w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz to, że organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek. W zażaleniu, Komisja Nadzoru Audytowego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podkreślił, że nie kwestionuje daty wniesienia skargi przez skarżącego oraz daty przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga została wysłana niezwłocznie po uzyskaniu przez Komisję informacji o uchybieniu terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem organu oznacza to, że organ zastosował się do obowiązku określonego w tym przepisie. Samo opóźnienie nie uzasadnia już ukarania grzywną. Ponadto, spełnienie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed podjęciem przez sąd administracyjny postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W niniejszej sprawie, przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie II SA/Wa 1328/13 nastąpiło jeszcze przed złożeniem przez D. P. wniosku o wymierzenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie może odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny. Na przyjęcie bowiem wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., czyli (1) nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz (2) przekroczenie 15-dniowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Z powyższego wynika, że sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny. Podobnie, przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. np. postanowienia NSA z 29 września 2010 r., II OZ 914/10, z 6 maja 2008 r., II OZ 400/08, oraz z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11). Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd o możliwości wymierzenia grzywny, nawet jeżeli organ jeszcze przed złożeniem wniosku o ukaranie grzywną, ale już po upływie przewidzianego terminu, przekazał do sądu administracyjnego skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy (por. np. postanowienia NSA z 15 marca 2012 r., II GZ 88/12, z 25 sierpnia 2011 r., I OZ 597/11, czy z 18 maja 2011 r., I OZ 350/11). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 2, s. 55), skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. (...) Bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Ponadto - słusznie w literaturze zwraca się uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku, a terminem posiedzenia sądu (tak B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 180 i 181). Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę mimo dopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W sprawie jest bezsporne, że Komisja Nadzoru Audytowego nie wykonała w terminie obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki wymierzenia organowi grzywny oraz właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzona grzywna mieści się w granicach ustalonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., ponieważ przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 roku wyniosło 3 521,67 zł (por. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. poz. 89). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.