III SA/Lu 1034/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. B. płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Z. B. wniósł o rekompensatę za utracone dochody na obszarze Natura 2000 "K." stanowiącym jego własność. Skarżący podkreślił, że obszar ten objęty został obowiązkiem ochrony na podstawie decyzji Komisji nr 2011/64/UE z dnia 10 stycznia 2011 r. co uzasadnia żądanie rekompensaty na podstawie art. 30 rozporządzenia WE nr 1305/2013. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że "nie będzie brał udziału w procedurach MRiRW oraz ARiMR na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 1305/2013", ponieważ działania te są niedopuszczalne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że płatności dla obszarów Natura 2000 przewidziane zostały w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.), jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania dopłat wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy. W związku z tym nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie przyznania płatności. W wyniku wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła okoliczność, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Co prawda zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich program obejmuje działania płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej, jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania wpłaty dla tego działania, do czego zobowiązywał go art. 29 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i jego brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez organ administracji, który nie jest upoważniony do uzupełniania przepisów. Organy administracji mogą działać tylko na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Z. B. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi Z. B. powołał się na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, s. 487), dalej: rozporządzenie nr 1305/2013. Zarzucił, że zwłoka właściwego organu w wydaniu rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności nie może naruszać jego uprawnień. Skarżący podkreślił, że zarówno Minister Rolnictwa, zobowiązany do wydania rozporządzenia, jak i Komisja Europejska, będąca strażniczką traktatów pozostają w bezczynności, co naraża go na szkodę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. skarżący szczegółowo przedstawił swoje stanowisko w sprawie, podkreślając, że organy państwa dopuściły się zaniechania legislacyjnego. Podkreślił, że nie zamierza występować o płatności rolnośrodowiskowe, w których uwzględnione są pakiety związane z ochroną obszarów Natura 2000, ponieważ byłoby to wyłudzeniem środków unijnych. W ocenie skarżącego państwo członkowskie nie może łączyć działań w ramach pomocy rolnośrodowiskowej z programem Natura 2000. Skarżący podniósł również, że płatności w ramach pakietów rolnośrodowiskowych nie stanowią pełnej rekompensaty dla właścicieli gruntów położonych na obszarach Natura 2000, zobowiązanych do stosowania dzi8ałań ochronnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, aczkolwiek nie sposób odmówić skarżącemu racji, gdy zarzuca, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi nie wywiązał się z wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, obowiązku wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Brak przepisów szczegółowych nie daje jednak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/141 i z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz wyroki wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14 i z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1285/13). W wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/141 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie, co ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku. Przepis art. 104 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej przez organ. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania odrębnej płatności dla obszarów Natura 2000. Wprawdzie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wymienia w art. 5 ust. 1 pkt 13 płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej jako jedno z działań realizowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, jednak działanie to nie jest w realizowane w postaci odrębnej płatności dla obszarów Natura 2000, przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Rację ma skarżący, że przepisy unijne przewidują płatności dla obszarów Natura 2000. Zarówno poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1), jak i obowiązujące od dnia 1 stycznia 2014 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE z 2013 r., Nr L 347, s. 487) przewidują - w ramach działań mających na celu realizację priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich - płatności dla obszarów Natura 2000, mające na celu rekompensowanie rolnikom dodatkowych kosztów i utraconych dochodów wynikających z niedogodności na danych obszarach związanych z wdrażaniem dyrektyw w sprawie ochrony dzikiego ptactwa i siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (art. 38 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013). Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 1685/2005 oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 rozporządzenia te ustanawiają ogólne zasady i przepisy regulujące wsparcie Unii dla rozwoju obszarów wiejskich, finansowane z EFRROW, określają cele, do realizacji których ma przyczyniać się polityka rozwoju obszarów wiejskich, priorytety unijne w zakresie polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz działania (w rozporządzeniu nr 1698/2005: "środki"), jakie należy podjąć w celu realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich. Oba rozporządzenia zakładają, że określony w nich cel, jakim jest rozwój obszarów wiejskich wymaga wsparcia ze strony Unii, bowiem cel ten nie może być osiągnięty w sposób zadowalający przez państwa członkowskie. Cel ten może być lepiej i skuteczniej realizowany na poziomie Unii. Jednak to poszczególne państwa członkowskie opracowują w oparciu o unijne rozporządzenia strategie i programy rozwoju obszarów wiejskich, w których określają działania, jakie będą podejmować w celu realizacji priorytetów unijnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich i na ich podstawie przyjmują przepisy szczegółowe mające na celu realizację programu. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości, wyrażoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. W Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M.P. Nr 94, poz. 1035) w pkt 5 zatytułowanym: "Informacje na temat osi i działań proponowanych w ramach każdej osi oraz ich opisy" stwierdzono, że w ramach PROW na lata 2007-2013 przewiduje się uruchomienie działania pt. "Płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej", składającego się ze schematu Płatności dla obszarów Natura 2000 oraz schematu Płatności związane z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej (program wodnośrodowiskowy). Jednocześnie jednak zaznaczono, że działanie to zostanie uruchomione po opracowaniu wymaganych przez Komisję Europejską planów zarządzania lub innych narzędzi zarządzania tymi obszarami w równoważnej formie. Do czasu uruchomienia tego działania, budżet konieczny do jego realizacji, oszacowany na poziomie 550 mln euro zostanie ujęty w osi 2 Programu, w ramach działania program rolnośrodowiskowy, z czego ok. 450 mln euro zostanie przeznaczone na schemat "Płatności dla obszarów Natura 2000". Natomiast Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 został dopiero w grudniu 2014 r. zatwierdzony przez Komisję Europejską. Jednak również i w tym programie płatności dla obszarów Natura 2000 zostały przewidziane w ramach działań rolnośrodowiskowo-klimatycznych, nie zaś jako odrębne płatności. Wykracza poza granice sprawy niniejszej i nie jest rzeczą Sądu ocena przyjętego przez państwo polskie programu rozwoju obszarów wiejskich oraz przewidzianych w nim działań mających na celu realizację priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, aczkolwiek nie sposób nie zauważyć, że rozwiązanie polegające na wprowadzeniu płatności dla właścicieli obszarów Natura 2000 w ramach innego działania z samego założenia było rozwiązaniem tymczasowym, a więc powinno być ograniczone w czasie. Jak już jednak była o tym mowa, uruchomienie działania pod nazwą "płatności dla obszarów Natura 2000" jako odrębnie uregulowanych płatności nie nastąpiło do chwili obecnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W postępowaniu administracyjnym powtórzeniem tej zasady jest art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem wykazać istnienie wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Prawidłowe jest stanowisko organu w sprawie niniejszej, że obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie rekompensat dla właścicieli obszarów Natura 2000, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 oraz w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie było zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie płatności dla obszaru Natura 2000. Należy jednak podkreślić, że mimo niewprowadzenia w porządku krajowym odrębnych płatności dla obszarów Natura 2000, obowiązujące przepisy przewidują dla właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Natura 2000, w ramach programu na lata 2007-2013, pomoc finansową w postaci płatności rolnośrodowiskowych, uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.). Skarżący jednak wyraźnie oświadczył, co podtrzymał przed sądem, że nie chodzi mu o ten rodzaj płatności. Organy nie miały zatem podstaw ani do pouczania skarżącego o możliwości ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe, ani tym bardziej do zakwalifikowania jego żądania jako wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. Skarżący jest zresztą doskonale zorientowany w obowiązujących przepisach, zarówno unijnych, jak i krajowych i całkowicie świadomie złożył wniosek w tej sprawie. Należy zauważyć, że skarżący zdaje sobie sprawę z braku podstaw prawnych do działania organów administracji publicznej i wydania decyzji, chciałby jednak zwrócić uwagę na zaniechanie legislacyjne, polegające na niewydaniu rozporządzenia wykonawczego do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań - w zakresie działania przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 13: "płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej." Fakt niewydania tego rozporządzenia nie jest kwestionowany, jednak ocena działań legislacyjnych ministra właściwego do spraw rozwoju wsi nie należy ani do organu w sprawie niniejszej ani do sądu administracyjnego. Do stwierdzania niezgodności z prawem zaniechania legislacyjnego, polegającego na niewydania aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa i orzekania o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego właściwe są sądy powszechne (art. 4171 § 4 kodeksu cywilnego). Poza zakresem tej sprawy pozostaje też ocena krajowych programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 oraz 2014-2020. Ocena ta należy do Komisji Europejskiej, której programy przygotowywane przez państwa członkowskie przedstawiane są do zatwierdzenia. PROW na lata 2007-2013 zatwierdzony został na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005, natomiast PROW na lata 2014-2020 – na podstawie rozporządzenia nr 1305/2013. Również ocena, czy dopuszczalne było zatwierdzenie programu, w którym płatności dla obszarów Natura 2000 realizowane będą w ramach działania rolnośrodowiskowego z powodu nieukończenia prac związanych z ochroną tych obszarów, w szczególności z powodu braku planów zadań ochronnych dla wszystkich obszarów, nie należy do sądu administracyjnego. W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).