III SA/Lu 121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Ibrom,, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014r. sprawy ze skargi G. K. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę. Zarządzeniem z dnia (...) października 2013 r. Wójt Gminy (...) - działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 5 c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – odwołał A ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w (...) bez zachowania okresu wypowiedzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do obowiązujących przepisów, kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7 i art. 42 Karty Nauczyciela oraz art. 4 i art. 39 ustawy o systemie oświaty – ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Zadania te nie były prawidłowo realizowane o czym świadczy przeprowadzona ocena pracy A w trybie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego. W/w ocena oraz wyniki kontroli wskazywały, że A nie podejmuje wszystkich możliwych działań w celu zapewnienia uczniom bezpieczeństwa. W tym zakresie stwierdzono: wystające metalowe pręty obok furtki wejściowej, niezabezpieczony główny wyłącznik prądu, niezabezpieczony przed uczniami plac szkolny, na którym powstaje nowe boisko szkolne i prowadzone są tam prace ziemne. Ponadto ustalono, że A ponosi odpowiedzialność między innymi za: - brak sprawozdań oraz raportów rozliczeniowych dotyczących funkcjonowania sklepiku szkolnego; - zaniedbania w zakresie obowiązku kierowania pracowników na szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy; - niewłaściwe prowadzenie rejestru wypadków uczniów na terenie szkoły oraz brak protokołów powypadkowych; - nieprzedstawienie Radzie Pedagogicznej projektu planu finansowego do zaopiniowania w trybie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty; - brak adnotacji w dziennikach lekcyjnych i zajęć, o których mowa w art. 42 Karty Nauczyciela; - nieprzeprowadzenie treningu ewakuacyjnego w szkole; - zawarcie na czas nieokreślony umowy na 3/4 etatu na stanowisko sekretarki oraz na 1/2 etatu nauczycielskiego z jedną osobą (nowozatrudnioną) niezgodnie z dyspozycją 10 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, przewidującej w takim przypadku zatrudnienie na czas określony. W podsumowaniu Wójt Gminy (...) stwierdził, że kartę oceny pracy przedstawiono A w dniu (...) października 2013 r. Strona nie złożyła wniosku o dokonanie ponownej oceny. W tych okolicznościach ocena pracy stała się ostateczna. Ocena wykonywania zadań, w których mowa w art. 34a ust. 2 ustawy systemie oświaty, jest negatywna. Zachodzą zatem podstawy do odwołania A ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Wystarczającą przyczyną odwołania jest negatywna ocena zadań w zakresie gospodarowania mieniem, przestrzegania przepisów bhp oraz zasad dotyczących organizacji pracy szkoły, niezależnie od uzyskanej przez A ogólnej oceny dobrej. A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na w/w zarządzenie Wójta Gminy A, zarzucając naruszenie: • art. 2 Konstytucji RP oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego zarządzenia, nieumożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz przedstawienia własnych dowodów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; • art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także sporządzenie uzasadnienia bez wskazania dowodów, na których oparł się organ, wydając zarządzenie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego zarządzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; • art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o systemie oświaty w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia w oparciu o kryteria niebędące przedmiotem oceny pracy, a więc wyjście poza granice prawa oraz uznanie, iż nieodwołanie dyrektora spowoduje zagrożenie interesu publicznego, a także destabilizację funkcjonowania szkoły, podczas gdy zagrożenie takie w ogóle nie występuje; • art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie negatywnej oceny pracy w sytuacji zakresie zadań nadzorowanych przez organ prowadzący, podczas gdy wnioski wyrażone w tej ocenie nie potwierdzają stanowiska organu o nieprawidłowym zarządzaniu szkołą. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Za odrzuceniem skargi przemawia to, że zarządzenie wydano w sprawie z zakresu stosunku pracy (spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli są rozpoznawane przez sądy pracy w myśl art. 91c ust. 2 Karty Nauczyciela). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, że odwołanie spowodowane zostało negatywną oceną realizacji przez A zadań przewidzianych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawa odwołania dyrektora szkoły jest sprawą administracyjną i podlega kognicji sądów administracyjnych. W świetle uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96, dyrektor może kwestionować akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia trzeba podnieść w pierwszej kolejności, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty określa w art. 36 ust. 1, że szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. W myśl art. 38 ust. 1 cyt. ustawy organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skarżącą A odwołano ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o systemie oświaty. Wykładnia w/w przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku ustalenia negatywnej oceny pracy dyrektora szkoły lub ustalenia negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, odwołanie dyrektora szkoły jest czynnością obligatoryjną ze strony organu prowadzącego szkołę. Zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ odesłanie do przepisów w sprawie oceny pracy nauczyli oznacza, że oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje się w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, przewidującej w art. 6a, że oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Szczegółowe zasady przeprowadzania tych ocen reguluje – wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 6a ust. 12 Karty Nauczyciela - rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego. Treść § 8 ust. 1 w/w/ rozporządzenia wskazuje, że kryterium oceny dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7 i art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 4 i art. 39 ustawy o systemie oświaty – ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Przepis § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że oceny cząstkowe w zakresie: 1/ realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy oraz w art. 7 ust. 2 pkt 5 Karty Nauczyciela dokonuje organ prowadzący szkołę; 2/ realizacji zadań wymienionych w art. 4 i art. 39 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy oraz w art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkolą; 3/ realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 1,3,4 i 6 ustawy i w art. 6 oraz w art. 7 ust. 2 pkt 2 – 4 Karty Nauczyciela dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkolą w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły, zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Wykonuje również – w myśl art. 39 ust. 1 pkt 5a – zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. W świetle art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1/zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2/ przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3/występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. W myśl art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela, szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że dyrektor szkoły odpowiedzialny jest w szczególności za: 1/dydaktyczny i wychowawczy poziom szkoły; 2/realizację zadań zgodnie z uchwałami rady pedagogicznej i rady szkoły, podjętymi w ramach ich kompetencji stanowiących, oraz zarządzeniami organów nadzorujących szkołę; 3/tworzenie warunków do rozwijania samorządnej i samodzielnej pracy uczniów i wychowanków; 4/zapewnienie pomocy nauczycielom w realizacji ich zadań i ich doskonaleniu zawodowym; 5/zapewnienie w miarę możliwości odpowiednich warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i opiekuńczo - wychowawczych. Zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Z treści art. 34a ust. 2 w/w ustawy wynika, że dyrektor szkoły jest odpowiedzialny - i w tym zakresie podlega nadzorowi organu prowadzącego szkolę - w szczególności za : 1/prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2/przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3/przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy i placówki. Odwołanie A spowodowane zostało negatywną oceną realizacji przez skarżącą zadań przewidzianych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, słuszną jest argumentacja organu odnośnie podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia w sytuacji, kiedy wystąpiły nieprawidłowości w zarządzaniu placówką szkolną w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, o których mowa w art. 34 a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, czego przykładem jest wadliwe funkcjonowanie sklepiku szkolnego na terenie szkoły. Nie jest sporne, że Statut Szkoły Podstawowej w Z. nie przewidywał możliwości prowadzenia takiego sklepiku. Poza tym stwierdzony przez organ brak sprawozdań oraz raportów rozliczeniowych dotyczących działalności sklepiku szkolnego uniemożliwiał ustalenie przychodów i wydatków związanych z jego jest funkcjonowaniem. W piśmie z dnia (...) września 2013 r. skarżąca przyznała, że w związku z przeprowadzoną kontrolą i jej wynikami wskazującymi na wystąpienie nieprawidłowości zarządziła likwidację sklepiku szkolnego. Wyjaśniła również, że nie mogła przedstawić planu finansowego radzie pedagogicznej z uwagi na brak wytycznych ze strony organu prowadzącego szkołę. Nie zwalnia to skarżącej z odpowiedzialności, skoro w świetle art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, rada pedagogiczna ma obowiązek zaopiniowania projektu planu finansowego szkoły lub placówki. Z treści art. 34a ust. 2 pkt 2 wynika, że obowiązkiem skarżącej było przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów. Wójt Gminy (...) podniósł w uzasadnieniu zarządzenia, powołując się na cząstkową ocenę pracy dyrektora szkoły z dnia (...) lipca 2013 r., że skarżąca w sposób nienależyty dbała o przestrzeganie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników oraz uczniów w szkole, o czym świadczyły wystające obok furtki wejściowej metalowe pręty, niezabezpieczony i łatwo dostępny dla każdego ucznia główny wyłącznik prądu, niezabezpieczony plac szkolny, na którym prowadzono prace ziemne pod nowe boisko oraz fakt składowania materiałów rozbiórkowych obok boiska szkolnego. Okoliczność, że część pracowników szkoły nie posiadała aktualnych badań z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dowodzi, że skarżąca z naruszeniem art. 2373 § 2 Kodeksu pracy nie dopełniła swoich obowiązków w tej materii. W/w przepis stanowi, że pracodawca jest obowiązany zapewnić przeszkolenie pracownika w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przed dopuszczeniem go do pracy oraz prowadzenie okresowych szkoleń w tym zakresie. W myśl § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), w przypadku obiektów, w których cyklicznie zmienia się jednocześnie grupa powyżej 50 użytkowników, w szczególności: szkół, przedszkoli, internatów, domów studenckich, praktycznego sprawdzenia organizacji oraz warunków ewakuacji należy dokonać — co najmniej raz na rok, jednak w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia rozpoczęcia korzystania z obiektu przez nowych użytkowników. Powołując się na wyniki kontroli Wójt Gminy (...) stwierdził w uzasadnieniu zarządzenia, że w dokumentacji szkoły nie ma informacji na temat próbnej ewakuacji (treningu ewakuacyjnego). Powyższe uchybienia ze strony skarżącej w zarządzaniu szkołą, podobnie zresztą jak i pozostałe wymienione w zaskarżonym rozstrzygnięciu (czego przykładem jest zawarcie na czas nieokreślony umowy z nowym nauczycielem z naruszeniem przepisu art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela, przewidującego w takim przypadku zatrudnienie na czas określony) świadczyły o wadliwym wykonywaniu przez skarżącą zadań, o których mowa w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżone zarządzenie wyjaśnia szeroko faktyczne i prawne przesłanki, które legły u podstaw odwołania A ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o systemie oświaty. Zgodzić się więc trzeba z wyrażonym przez Wójta Gminy (...) poglądem prawnym, że negatywna ocena wykonywania przez A zadań, w których mowa w art. 34a ust. 2 ustawy systemie oświaty, stanowi uzasadnioną przyczynę odwołania skarżącej pomimo uzyskania przez nią dobrej oceny ogólnej, wyrażonej w karcie oceny pracy z dnia (...) października 2013 r. W tym miejscu należy zauważyć, że dokonana przez Wójta Gminy (...) cząstkowa ocena pracy dyrektora szkoły z dnia (...) lipca 2013 r. w zakresie realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 2 pkt 4 Karty Nauczyciela, była negatywna. W tych okolicznościach jasne są i czytelne motywy, którymi kierował się organ odwołując A. Wydane w tej sprawie zarządzenie – wbrew stanowisku skarżącej – nie jest ani dowolnym, ani arbitralnym, a przez to niewadliwym z punktu widzenia kryterium, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Niezasadne są zatem zarzuty i wnioski skargi, że odwołanie skarżącej nastąpiło z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 34 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jak wyżej wykazano, skontrolowane zarządzenie Wójta Gminy (...) nie narusza w tym zakresie prawa. Odnosząc się do zarzutów i wniosków, że z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 k.p.a., skarżącej nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżonym zarządzeniem i niezapewniono jej czynnego udziału w tym postępowaniu, należy wyjaśnić, że charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły wskazuje na celowość zastosowania na zasadzie analogii legis – wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, odnoszących się między innymi do udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz określonych (w art. 107 § 3 k.p.a.) zasad regulujących sposób uzasadniania przez organ swoich rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. I SA/Wa 1854/09; wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10). W rozpoznawanej sprawie organ nie zachował wymogów proceduralnych poprzedzających wydanie decyzji administracyjnej, co nie oznacza, że skarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu odwołania dyrektora szkoły. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżącą zawiadomiono o zamiarze dokonania przez Wójta Gminy (...) oceny jej pracy jako dyrektora szkoły, co potwierdza pismo organu z dnia (...) czerwca 2013 r. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przeprowadzanej oceny, o czym świadczy pismo z dnia (...) września 2013 r. zawierające uwagi i zastrzeżenia do projektu karty oceny projektu. Na temat oceny pracy skarżącej, organ zasięgnął opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w Ł. oraz Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w Z. Wystąpił również do L. Kuratora Oświaty o sporządzenie przez organ nadzoru pedagogicznego oceny cząstkowej. W sytuacji, kiedy skarżąca nie twierdzi, aby wskazane przez organ nieprawidłowości rozmijały się z prawdą oraz nie przedstawia rzeczowej argumentacji wykluczającej zaistnienie szeroko opisanych przez organ wydarzeń związanych z zarządzaniem szkołą przez skarżącą, jej zarzuty i wnioski sformułowane w skardze nie świadczyły o wadliwości skontrolowanego zarządzenia. Ubocznie należy podkreślić, że przywołany w zarzutach skargi Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej jest aktem zawierającym zalecenia skierowane do administracji UE i nie jest on częścią krajowego systemu prawnego. W świetle powyższych rozważań skarga pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.