III SA/Lu 144/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia składu osobowego Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu oraz wyboru Przewodniczącego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 pkt 2. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Rada Powiatu w [...] ustaliła skład osobowy Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu w [...] oraz wybrała Przewodniczącego Komisji. Stosownie do § 1 ust. 1 uchwały, w skład Komisji weszli J. K. (pkt 1), J. P. (pkt 2) oraz A. S. (pkt 3), który został wybrany Przewodniczącym Komisji. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w części § 1 ust. 1 pkt 2. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z § 49 ust. 7 Statutu Powiatu [...], przewodniczący rady oraz członkowie zarządu powiatu mogą wchodzić w skład jednej stałej komisji, jednakże nie mogą być jej przewodniczącym. Tymczasem, członek Zarządu Powiatu – J. P. został wybrany członkiem dwóch stałych komisji – mocą powyższej uchwały członkiem Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu w [...] oraz uchwałą [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. – członkiem Komisji Budżetu, Finansów i Mienia Powiatu Rady Powiatu w [...]. W ocenie Wojewody, powołanie J. P., pełniącego funkcję członka Zarządu Powiatu na członka jednocześnie dwóch komisji stałych pozostaje w sprzeczności z § 49 ust. 7 Statutu Powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...], reprezentowana przez Starostę [...], uznała argumentację Wojewody wyjaśniając, że J. P. w dniu [...] stycznia 2015 r. złożył rezygnację z członkostwa w Komisji Infrastruktury Technicznej i wnosząc o umorzenie postępowania. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] wskazał, że do chwili obecnej organowi nadzoru nie została przedłożona w trybie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie powiatowym, uchwała Rady Powiatu w [...] zmieniająca lub uchylająca zaskarżoną uchwałę w części § 1 ust. 1 pkt 2. Wojewoda wskazał, że w myśl § 49 ust. 3 Statutu Powiatu [...], liczbę członków i skład osobowy komisji stałych ustala każdorazowo rada powiatu uchwałą. Jedynym organem władnym do dokonywania zmian w składzie osobowym komisji stałych, a więc zarówno powoływania, jak i odwoływania, jest Rada Powiatu w [...], która wypowiada się w formie uchwał. Pomimo złożenia rezygnacji przez J. P., uchwała Nr [...] pozostaje nadal w obrocie prawnym. Wojewoda wskazał również, że w dniu [...] lutego 2015 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uzupełnienia składu osobowego Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu [...]. W myśl § 1 tej uchwały na członka Komisji powołano K. P. Poza poszerzeniem składu Komisji uchwała nie zawiera jednak żadnych innych postanowień. Odpowiadając na powyższe, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., Starosta [...] wskazał, że Statut Powiatu [...] i ustawa o samorządzie powiatowym nie regulują spraw związanych z rezygnacją radnego z prac w komisji rady powiatu, do której radny został wybrany. Wobec tego należy przyjąć, że rezygnacja jest czynnością jednostronną, a zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014, poz. 121 z późn. zm.), oświadczenie jest złożone z chwilą, gdy doszło do właściwej osoby lub jej organu. O rezygnacji J. P. z członkostwa w Komisji Rada Powiatu została poinformowana przez Przewodniczącego podczas sesji w dniu [...] lutego 2015 r. i ten moment należy uznać za chwilę złożenia rezygnacji. Z uwagi na skutecznie złożoną rezygnację z członkostwa w Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu [...] przez J. P., Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uzupełnienia składu osobowego Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu [...], powołując nowego członka Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała Rada Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., ustalająca skład osobowy Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu w [...] oraz Przewodniczącego Komisji. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała narusza § 49 ust. 7 Statutu Powiatu [...], zgodnie z którym przewodniczący rady oraz członkowie zarządu powiatu mogą wchodzić w skład jednej stałej komisji, jednakże nie mogą być jej przewodniczącym. Naruszenie przepisu polega na tym, że członek Zarządu Powiatu – J. P. został wybrany członkiem dwóch stałych komisji – mocą powyższej uchwały członkiem Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu w [...] oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. – członkiem Komisji Budżetu, Finansów i Mienia Powiatu Rady Powiatu w [...]. Z powyższą argumentacją zgadza się Rada Powiatu, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania sądowego wobec złożenia przez J. P. rezygnacji z członkostwa w Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu w [...]. W ocenie organu, przepisy ustawowe, jak i postanowienia Statutu Rady Powiatu w [...], nie przewidują możliwości przyjęcia rezygnacji z członkostwa w komisji w drodze uchwały. Niemożliwa jest również zmiana uchwały. Rezygnacja z członkostwa, stanowi bowiem czynność jednostronną, zaś oświadczenie o rezygnacji zostało złożone skutecznie podczas sesji w dniu [...] lutego 2015 r. Umorzeniu postępowania sprzeciwił się Wojewoda [...] podnosząc, że organem władnym do dokonywania zmian w składzie osobowym komisji stałych, a więc zarówno powoływania, jak i odwoływania, jest wyłącznie Rada Powiatu w [...], która wypowiada się w formie uchwał. Zaskarżona uchwała Nr [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, pomimo złożenia rezygnacji przez J. P. Okoliczności tej nie zmienia podjęta w dniu [...] lutego 2015 r. przez Radę Powiatu w [...] uchwała Nr [...] w sprawie uzupełnienia składu osobowego Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu [...], bowiem poza poszerzeniem składu Komisji nie zawierała żadnych innych postanowień. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku Rady Powiatu w [...] o umorzenie postępowania sądowego. Stosownie do art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). O ile dwa pierwsze przypadki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego nie budzą wątpliwości, wyjaśnienia wymaga trzecia z wymienionych w 161 § 1 p.p.s.a. przesłanek. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn występuje wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje zwłaszcza wtedy, gdy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.a.s. i uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05). W przypadku uchwał jednostek samorządu terytorialnego, bezprzedmiotowość postępowania sądowego miałaby miejsce wówczas, gdyby poddana kontroli sądowej uchwała nigdy nie wywołała skutków prawnych. W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, nawet zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Całkowite usunięcie aktu z obrotu prawnego umożliwia dopiero stwierdzenie nieważności takiego aktu. Wiąże się z to różnymi skutkami sankcji stwierdzenia nieważności uchwały, którą może zastosować organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a po upływie terminu określonego w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie powiatowym, wyłącznie sąd administracyjny oraz instytucji uchylenia uchwały, którą może w zakresie swych kompetencji uchwałodawczych zarządzać sam organ stanowiący powiatu. Sprowadzają się one do tego, że uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie jej z porządku prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tym drugim przypadku, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z inną sytuacją. Zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie została usunięta z obrotu prawnego i nadal obowiązuje. Co prawda w obrocie prawnym znajduje się również uchwała Rady Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie uzupełnienia składu osobowego Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu [...], jednak poza poszerzeniem składu Komisji o K. P. nie zawiera ona żadnych innych postanowień. Zaskarżona uchwała nie utraciła mocy obowiązującej i stanu tego nie zmienia oświadczenie J. P. o rezygnacji z pełnienia funkcji członka Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu [...] i powołanie nowego, dodatkowego członka. W tym miejscu należy również wskazać, że zgodnie z art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym, organ stanowiący powiatu wypowiada się w formie uchwał. Natomiast § 49 ust. 3 Statutu Powiatu w [...] stanowi, że liczbę członków i skład osobowy stałych komisji ustala każdorazowo rada powiatu uchwałą. Oznacza to, że każda zmiana liczby członków i składu osobowego komisji stałych wymaga podjęcia przez Radę Powiatu [...] stosownej uchwały. W konsekwencji, rezygnacja J. P. z pełnienia funkcji członka Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu [...] i powołanie nowego członka Komisji, nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny legalności uchwały. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została zmieniona lub uchylona, ani nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym, a więc nadal obowiązuje. Skoro natomiast skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, to jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Przechodząc tym samym do kontroli legalności zapisów uchwały należy wskazać, że zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Rada Powiatu w [...] ustaliła skład osobowy Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu w [...] oraz Przewodniczącego Komisji. Uchwała podjęta została na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 49 ust. 1 i 3 i § 38 ust. 5 Statutu Powiatu [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2011 r. (Dz.Urz.WL z 2013 r., poz. 4519). W § 1 ust. 1 uchwały, w skład Komisji powołano J. K. (pkt 1), J. P. (pkt 2) oraz A. S. (pkt 3), który został wybrany Przewodniczącym Komisji (ust. 2). W tym samym dniu Rada Powiatu w [...] podjęła również uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Budżetu, Finansów i Mienia Rady Powiatu w [...] oraz wyboru Przewodniczącego. Stosownie do § 1 uchwały, na członków Komisji powołano K. G., W. K. oraz J. P. Przewodniczącym Komisji został W. K. Wchodzący w skład obu komisji J. P. jest jednocześnie członkiem Zarządu Powiatu w [...] (uchwała Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia w sprawie wyboru Wicestarosty i pozostałych członków Zarządu Powiatu w [...]). Możliwość utworzenia komisji stałych rady powiatu przewiduje art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stosownie do którego, rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę określa statut (art. 19 ustawy). Zgodnie z § 49 ust. 3 Statutu Powiatu w [...], liczbę członków i skład osobowy stałych komisji ustala każdorazowo rada powiatu uchwałą, za wyjątkiem komisji rewizyjnej, przy czym przed wyborem komisji przewodniczący zgodnie z porządkiem obrad odczytuje na sesji projekt uchwały o powołaniu określonej komisji, który podpisuje bez dodatkowego głosowania, po wyborze jej członków oraz wyborze przewodniczącego komisji. Zmiany w składzie komisji dokonywane są na wniosek zainteresowanego radnego – członka komisji lub przewodniczącego w przypadku o którym mowa w ust. 5, a także w przypadku wniosków zgłoszonych przez grupę co najmniej 5 radnych, przewodniczącego rady lub klub radnych. Zgodnie zaś z ust. 5 powyższego przepisu, w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności na ½ posiedzeń komisji w okresie 12 miesięcy, przewodniczący komisji może wnioskować do rady powiatu o odwołanie członka komisji z jej składu. Natomiast stosownie do ust. 7, przewodniczący rady oraz członkowie zarządu powiatu mogą wchodzić w skład jednej stałej komisji, jednakże nie mogą być jej przewodniczącym. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Statut jednoznacznie określa, iż członek Zarządu Powiatu w [...] nie może wchodzić w skład więcej niż jednej stałej komisji. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, w myśl którego powołanie członka zarządu powiatu do dwóch komisji stałych pozostaje w sprzeczności z § 49 ust. 7 Statutu Rady Powiatu. Statut należy do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na terenie jednostki samorządu terytorialnego, a uchwały rady sprzeczne z przepisami statutu są nieważne, jako sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3174/95). Tym samym, uchwała Rady Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., ustalająca skład osobowy Komisji Infrastruktury Technicznej Rady Powiatu w [...] oraz Przewodniczącego Komisji w sposób naruszający postanowienia Statutu Powiatu [...] pozostaje w sprzeczności z prawem, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 1 pkt 2.