III SA/Lu 166/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) i z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania K. K. z dnia [...] stycznia 2004 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej narządu słuchu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że K. K. zatrudniony był od 1 września 1970 r. do 30 listopada 2001 r., tj. przez 31 lat, w Fabryce Samochodów Ciężarowych, obecnie Masa Upadłości [...]sp. z o.o. W czasie pracy na stanowiskach brakarza w Zakładzie Normalii, kontrolera jakości w Zakładzie Kół i Resorów oraz kontrolera jakości w Zakładzie Kuźnia Zakładowa mógł być narażony na hałas, który przekraczał najwyższe dopuszczalne natężenie, ponieważ stanowiska te były usytuowane w halach wyposażonych w urządzenia wytwarzające w czasie swojej pracy hałas o intensywności przekraczającej najwyższe dopuszczalne natężenie. Poradnia chorób zawodowych WOMP w na podstawie wykonanych badań laryngologicznych oraz wyników badań wykonanych wcześniej w Poradni Laryngologicznej Ośrodka Medycznego DMP ul. M.- choroby zawodowej u K. K. nie rozpoznała. Choroby zawodowej nie rozpoznał również Instytut Medycyny Pracy; w orzeczeniu owego instytutu rozpoznano u strony "ubytek słuchu typu odbiorczego ucha prawego małego stopnia", który nie pozostaje w związku przyczynowym z warunkami pracy w latach 1970-2001. Decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] stycznia 2004 r. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 146/04). Uwzględniając wytyczne zawarte w tym wyroku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wystąpił o szersze uzasadnienie orzeczeń lekarskich do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, który przesłał pismo do Instytutu Medycyny Pracy. Instytut w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. podtrzymał swoje orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u K. K. choroby zawodowej. Na decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie zgadzając się z treścią zaskarżonej decyzji i podnosząc, że fakt jego pracy w hałasie jest oczywisty oraz że stwierdzono u niego ubytek słuchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ wydający rozstrzygnięcie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 146/04 (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W wyroku tym Sąd podniósł, że bezpodstawne jest nieuwzględnianie uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na mały stopień uszkodzenia. Organ powinien wziąć pod uwagę, że bezsporne jest, iż skarżący w trakcie pracy, którą wykonywał 31 lat, narażony był na hałas powyżej najwyższego dopuszczalnego natężenia. Sąd przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2244/00, LEX nr 53801), zgodnie z którym w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Ponadto organ powinien traktować orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jak opinie biegłych, oceniać je w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a., zwrócić uwagę na lakoniczność uzasadnienia orzeczenia. W wyroku wskazano, by organ wezwał biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku wskazanym w uzasadnieniu wyroku bądź zasięgnął opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W tym miejscu należy odnieść się do mechanizmu związania organów i sądu oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd ponownie rozpoznający sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Odmienna ocena materiału dowodowego przez organ administracyjny stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Ocena prawna wyrażona przez sąd w orzeczeniu traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wraszawa 2004, s. 219-225; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1, poz. 2, wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. FSA 3/2001, ONSA 2002/2, poz. 49, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90, ONSA 11990/2-3, poz. 5). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. oparł się na piśmie Kierownika Samodzielnej Pracowni Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej z Instytutu Medycyny Pracy. W piśmie tym zawiadomiono, że Samodzielna Pracownia Otolaryngologii i Audiologii podtrzymuje treść wydanego orzeczenia nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. oraz powołując się na współczesny stan wiedzy wskazano, że ubytek słuchu typu odbiorczego małego stopnia i jednostronny nie może być uznany za schorzenie o etiologii zawodowej. W ocenie Sądu pismo, o którym mowa powyżej, nie może być uznane za nowe orzeczenie lekarskie będące w swojej istocie opinią biegłych ani też za uzupełniającą opinię biegłych realizującą wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2004 r. Poddając badaniu zastosowanie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2004 r., stwierdzić należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ za ustalony bezspornie przyjmuje fakt długotrwałej, prawie trzydziestojednoletniej, pracy w warunkach charakteryzujących się hałasem przekraczającym najwyższe dopuszczalne natężenie hałasu. Jednakże mimo że niezaprzeczalne jest działanie na skarżącego przez długi okres czasu czynników szkodliwych dla zdrowia, organ w ślad za pismem Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił uznania owego działania za dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu skarżącego a warunkami pracy. Organ bezkrytycznie powtórzył twierdzenie z pisma instytutu, że zgodnie ze współczesnym stanem wiedzy o patofizjologii przewlekłego urazu akustycznego oddziaływanie hałasu przemysłowego manifestuje się zawsze obustronnym ubytkiem słuchu bez względu na usytuowanie stanowiska pracy. Nie poddaje również ocenie stanowiska jednostki orzeczniczej na temat małego stopnia ubytku. Przy tym organ "nie podzielając stanowiska Sądu" odnośnie domniemania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a długotrwałą pracą w warunkach szkodliwych, nie przytacza na potwierdzenie swojego stanowiska żadnej argumentacji. W przedmiotowej sprawie ani jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych, ani organ administracji publicznej wydając decyzję, nie odniosły się do przyczyn schorzenia K. K. Oparcie się przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia na tak lakonicznych stwierdzeniach bez dokonania oceny tych stanowisk, brak przeprowadzenia wnioskowania pod kątem osobniczej wrażliwości K. K. na szkodliwe warunki pracy w hałasie mogącej skutkować jednostronnym wystąpieniem uszkodzenia słuchu u tej akurat osoby - należy uznać za uchybienie zasadom oceny opinii biegłego jako środka dowodowego (art. 84 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Podkreślić również trzeba, że o tym, czy schorzenie pracownika ma charakter zawodowy decydują jedynie dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych i wykonywanie przez pracownika pracy w warunkach narażających na powstanie choroby. Oznacza to, że w odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie związku z pracą i aby to domniemanie obalić, należy udowodnić, że zachorowanie (wymienione w wykazie) jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy. Organ tego nie zrobił. Przesłanki określenia schorzenia jako choroby zawodowej zostały wyczerpująco określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia i wprowadzanie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń i wymagań dodatkowych jest niedopuszczalne. W szczególności z rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie wynika, aby stopień upośledzenia słuchu stanowił kryterium zawodowego charakteru uszkodzenia słuchu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 1999 r., II SA/Ka 209/98, Pr. Pracy 2000/7/39, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 36/98 i z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt III RN 128/99). Stwierdzić ponadto należy, że w przepisach rozporządzenia z 1983 r. nie ma żadnego ograniczenia co do tego, czy uszkodzenie ma dotyczyć jednego czy obu uszu. Skład orzekający podziela w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 1457/00). Zdaniem Sądu potraktowanie pisma z dnia [...] grudnia 2004 r. przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wyczerpującej, spełniającej wymogi prawa procesowego opinii uzupełniającej biegłego narusza przepisy art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w cytowanym orzeczeniu z dnia 8 czerwca 2004 r., powinien zwrócić się do jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych o przedstawienie opinii uzupełniających do orzeczeń lub spowodować wydanie nowych orzeczeń lekarskich. Dopiero wtedy będzie możliwe poddanie je analizie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w końcowym rozstrzygnięciu. W świetle powyższych rozważań oraz niewypełnienia wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 8 czerwca 2004 r. - zarzuty skarżącego uchybień przepisom postępowania administracyjnego należało uznać za zasadne. W ocenie Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) i przepisów postępowania administracyjnego, zatem z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzeczono jak w sentencji.