III SA/Lu 190/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędzia NSA Marek Zalewski, , Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B.D. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], Rada Gminy Ż., działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm. – zwana dalej Ordynacją wyborczą) i art. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o zmianie ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 146, poz. 1055), w związku z art. 24h ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami – zwanej dalej u.s.g.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego B. D. z powodu niezłożenia w terminie określonym wart. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oświadczenia o swoim stanie majątkowym. B. D. wniósł na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, powołując się na to, że opóźnienie wyniosło zaledwie dwa dni. Skarżący powołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 (Dz. U. nr 48, poz. 327). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ż reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Gminy Ż wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. III SA/Lu 217/07 oddalił skargę. Sąd ustalił, że termin dla skarżącego na złożenie oświadczenia majątkowego przewodniczącemu rady gminy upłynął z dniem 27 grudnia 2007 r. W terminie tym skarżący oświadczenia nie złożył, a zgodnie zaś z art. 24h ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym radny (...) składa pierwsze oświadczenie majątkowe przewodniczącemu rady gminy w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Do dnia 18 marca 2007 r. obowiązywał przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza, stosownie do którego wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Wygaśnięcie mandatu radnego jest stwierdzane przez radę w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 cyt. ustawy). Sąd uznał, że z przepisów tych wynika, iż wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie. Skoro zatem radny nie złożył w terminie oświadczenia majątkowego, czym wypełnił przesłankę art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza, to późniejsze złożenie takiego oświadczenia nie prowadzi do restytucji mandatu, który wygasł. Fakt uznania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 (Dz. U. z 2007 r. nr 48, poz. 327) przepisu art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacja wyborcza za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie miał wpływu na wygaśnięcie z mocy samego prawa mandatu radnego na skutek zaistnienia przesłanki określonej w art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza, przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skoro utrata mocy obowiązującej normy uznanej za niekonstytucyjną następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to do tego dnia owa norma zachowuje moc obowiązującą. Dodatkowo Sąd wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 18 marca 2007 r. wyborów uzupełniających do Rady Gminy Ż, mandat radnego uzyskała J. S. Liczba radnych Rady Gminy wynosi 15 osób i jest zgodna z ilością radnych określoną w art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, w której zarzucił obrazę art. 190 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej i art. 2 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 86 § 1 w zw. z art. 88 § 1 i 2 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 66/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rozpatrując skargę na zaskarżoną uchwałę sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) i przyjął zaprezentowany pogląd prawny o konieczności rozpoznania sprawy z pominięciem przepisu art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacja wyborcza. W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zatem wiążą wszystkich adresatów bez wyjątku i powinny być respektowane przez wszystkie podmioty, w tym sądy. Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego, co do niezgodności danego aktu z Konstytucją, są zależne od treści orzeczenia Trybunału. Rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, orzekające o niekonstytucyjności normy prawnej, jak w niniejszej sprawie, mają ten skutek, że dotychczasowa norma przestaje być obowiązującą regułą, jako ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Wobec tego, skutki orzeczenia powinny być uwzględniane, także do stanów wcześniejszych, co do których zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji, a nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. O ile zatem przepis prawny zachowuje moc obowiązującą do daty ogłoszenia wyroku Trybunału, o tyle nie powinien być stosowany w konkretnej sprawie przez sąd, skoro orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zostało obalone domniemanie jego zgodności z Konstytucją. W wyroku o sygn. akt K 8/07, stwierdzającym niekonstytucyjność normy zawartej w przepisie art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że orzeczenie o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. Orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Naczelny Sąad Administracyjny przesądził, że w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, powinno się rozpoznać sprawię z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. Skoro zatem poza zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej (...), żaden z ówcześnie obowiązujących przepisów nie przewidywał sankcji zastosowanej w zaskarżonej uchwale (wygaśnięcie mandatu radnego), przeto nie może ona funkcjonować w obrocie prawnym. Oceny tej nie zmienia fakt przeprowadzenia wyborów uzupełniających, w wyniku których mandat radnego Rady Gminy Ż uzyskała J. S. Kierując się wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w zaistniałej sytuacji – ustawowy skład rady trzeba rozumieć jako jej aktualny skład, z uwzględnieniem radnych wybranych w wyborach uzupełniających, ale i tych radnych, w sprawach których sąd stwierdził nieważność uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatów. Zdaniem składu orzekającego, identyczne skutki jak wyżej wywiera wyrok sądu orzekający o niezgodności z prawem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. W sytuacji bowiem, gdy na przeszkodzie stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwały stoi wyłącznie norma zawarta w art. 94 ust 1 u.s.g., tj. upływ jednego roku od dnia jej podjęcia, radni objęci uchwałą o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, co do której sąd orzekł o jej niezgodności z prawem, byliby w gorszej sytuacji prawnej niż radni objęci identyczną uchwałą , której nieważność stwierdził sąd. Różnica pomiędzy wyrokiem stwierdzającym nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy, a wyrokiem stwierdzającym niezgodność tego rodzaju aktów z prawem sprowadza się zasadniczo do tego, że w pierwszym przypadku orzeczenie sądu wywołuje skutki ex tunc (przyjmuje się, że owe akty były nieważne już w chwili ich podjęcia), zaś w drugim przypadku – ex nunc (akty takie tracą moc prawną dopiero z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem - art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g.). Należy zatem przyjąć, że "ustawowy" skład Rady Gminy Ż na skutek wydania niniejszego wyroku będzie inny, niż określony w art. 17 pkt 1 u.s.g. W myśl art. 101 ust. 4 u.s.g. – w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. Mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, przeszkodą do wydania orzeczenia tej treści jest upływ roku od dnia jej podjęcia (uchwała nosi datę 29 grudnia 2006 r., zaś wyrok zapadł w dniu 1 lipca 2008 r.). Zauważyć należy, że owa uchwała nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego, a ponadto Wójt Gminy Ż przedłożył ją Wojewodzie L. w ustawowym terminie 7 dni, tj. w dniu 5 stycznia 2007 r. (zob. dowód doręczenia dołączony do pisma procesowego z dnia 26 czerwca 2006 r.), jak przewiduje art. 90 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w pkt I sentencji na podstawie art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. Rozstrzygnięcie w zakresie niewykonalności zaskarżonej uchwały (pkt II sentencji) uzasadnia art. 152 p.p.s.a.