III SA/Lu 193/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków podania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] 2008 r., nr [...] II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. W. kwoty 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2008 r. o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków w oświadczeniu w sprawie o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. przyznano E.W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu [...] czerwca 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie E.W. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, jednak nie zawierało ono oryginałów wymaganych załączników. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. strona została zobowiązana do usunięcia braków wniosku poprzez dołączenie oryginału faktury VAT nr [...] w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Termin do usunięcia braków we wniosku bezskutecznie upłynął w dniu 10 lipca 2008 r. w związku z powyższym pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r., organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 8 września 2008 r. skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu do usunięcia braków złożonego oświadczenia. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków oświadczenia, bowiem do prośby nie dołączono oryginału dokumentu, do złożenia którego zobowiązana była strona w wezwaniu. Rozpatrując zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał na treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz wskazane tam przesłanki warunkujące przywrócenie terminu. Podkreślił, iż jedną z nich jest jednoczesne z prośbą dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Składając wniosek E.W. nie usunęła braków oświadczenia z dnia 12 czerwca 2008 r. określonych w wezwaniu, co skutkowało odmową przywrócenia terminu. W skardze sądowej skarżąca, nie precyzując zarzutów ani wniosków podnosiła, iż nie otrzymała awiza, ani powtórnego awiza o przesyłce adresowanej do niej z Biura Powiatowego ARiMR. Nie mając tej przesyłki nie mogła wraz z prośbą o przywrócenie terminu dopełnić czynności, dla której zakreślony był termin, bo nie znała treści wezwania. Po ustaleniu o jaki dokument chodzi kilkakrotnie usiłowała złożyć oryginał faktury zakupu sprzętu rolniczego lecz odmówiono przyjęcia tego dokumentu do akt. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł, iż sama strona nie kwestionuje, iż do prośby o przywrócenie terminu nie dołączyła oryginału faktury. Ponadto E.W. nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu, jak również nie wniosła o jego przywrócenie w przepisanym terminie, bowiem wniosek nadany został w dniu 5 września 2008 r., pomimo że skarżąca mogą go złożyć w urzędzie pocztowym w dniu 2 września 2008 r. na co wskazuje data na prośbie. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 115/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 5 listopada 2008 r. W uzasadnieniu sąd powołując się na treść art. 58 k.p.a. wskazał, że warunkiem rozpoznania prośby skarżącej o przywrócenie terminu było ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu oraz czy termin, któremu uchybiono, jest terminem prawa procesowego. Podniesiono, że w decyzji z dnia 23 lutego 2006 r. o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego pouczono skarżącą m.in., że warunkiem wypłaty jest m.in. złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Skarżąca złożyła stosowne oświadczenie wraz z kserokopią faktury zakupu sprzętu rolniczego, co miało potwierdzać zrealizowanie deklarowanych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięć. Sąd podniósł, że skutkiem braku spełnienia warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm. – dalej jako rozporządzenie) jest wstrzymanie płatności, która następuje w formie decyzji administracyjnej. Terminy określone w § 8 ust. 1 rozporządzenia mają charakter terminów prawa materialnego, gdyż determinują ramy czasowe kształtowania praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnego stosunku prawnego. W ocenie sądu powyższe oznacza, że instytucja przywrócenia terminu nie miała w sprawie zastosowania, a ocena złożonego oświadczenia w kontekście dołączonych do niego załączników mogła nastąpić w toku postępowania w trybie § 13 ust. 1 rozporządzenia. Dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia, stanowią załączniki do oświadczenia i są jego uzupełnieniem, jako dokumenty niezbędne dla oceny faktycznej realizacji przedsięwzięć objętych planem rozwoju i prawdziwości złożonego oświadczenia, a więc spełnienia przesłanek z § 8 ust. 1 rozporządzenia, przy czym oryginał faktury mógł być dołączony w każdym stadium tego postępowania. Od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.W. wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wskazując, że sąd pierwszej instancji dokonując częściowo błędnej wykładni § 8 i § 9 rozporządzenia odnośnie charakteru prawnego terminu określonego w ust. 2 § 8 tego aktu, nie dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w kontekście prawidłowości zastosowania instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 i 59 k.p.a. W konsekwencji sąd I instancji błędnie też uznał, że oryginały dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, mogą zostać złożone w każdym stadium postępowania toczącego się w trybie § 13 ust. 1 rozporządzenia. NSA odwołał się do treści § 8 ust. 4 rozporządzenia, w myśl którego dokumenty, o których mowa w ust. 3, na żądanie wnioskodawcy podlegają zwrotowi, po uprzednim wykonaniu ich kopii i potwierdzeniu za zgodność z oryginałem przez uprawnionego pracownika Biura Powiatowego ARiMR. Treść powyższego przepisu wskazuje, iż do oświadczenia producent rolny zobowiązany jest dołączyć dokumenty w oryginale. Jednocześnie podniesiono, że skoro zaś dokumenty te są załącznikami oświadczenia, czyli podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., to jako tzw. braki formalne mogą być uzupełnione w terminie i trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. Określony w art. 64 § 2 k.p.a. 7-dniowy termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, zatem nie może być przez organ administracji ani skrócony, ani przedłużony. W razie jego uchybienia strona może złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonym w art. 58 i 59 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca taki wniosek złożyła i tego wniosku dotyczyło zaskarżone do sądu postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotem kontroli sądu jest sprawa, w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. uchylił wyrok sądu I instancji. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był zatem, stosownie do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. dokonać kontroli legalności zaskarżonego postanowienia pod kątem prawidłowości zastosowania przez orzekające organy przepisów regulujących instytucję przywrócenia terminu zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepis art. 43 k.p.a. stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Wezwanie z dnia 13 czerwca 2008 r. do usunięcia braków zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Z kolei przepis art. 44 § 2 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 3 i art. 44 § 4 k.p.a.). Stosownie do art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Wszystkie te wymogi muszą być spełnione łącznie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca w skierowanym do organu odwoławczego wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków określonych w wezwaniu nr [...] z dnia 13 czerwca 2008 r. podniosła, że w czasie, w którym skierowano do niej przedmiotowe wezwanie, przebywała w gospodarstwie R. i z przyczyn obiektywnych nie mogła go odebrać. Niezależnie od powyższego w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. oświadczyła, że nie znalazła w skrzynce pocztowej żadnego awiza. Warunki skuteczności doręczenia w trybie art. 44 § 2 k.p.a. związane są z prawidłowością wykonania określonych czynności, związanych z pozostawianiem zawiadomienia przez pocztę. Sąd w składzie orzekającym w całości akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1754/09, że przewidziane w art. 44 k.p.a. domniemanie może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli adresat nie mógł dowiedzieć się o treści pisma w ten sposób doręczonego i gdy udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Skarżąca podniosła w tym zakresie zarzuty, które winny być wyjaśnione. Dołączona do znajdującego się w aktach wezwania koperta nie potwierdza w sposób jednoznaczny, że zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w odpowiednim urzędzie pocztowym były właściwe. Dlatego też, pomimo wypełnienia druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela, nie można z góry wykluczyć, że w skrzynce pocztowej skarżącej w rzeczywistości nie umieszczono zawiadomień o przedmiotowej przesyłce. Okoliczności te wymagają ustalenia z udziałem poczty. Przyjęcie, że doręczenie może zostać uznane za dokonane, w sytuacji, gdy strona w tym zakresie przedstawia zarzuty dotyczące braku zawiadomień o przesyłce w jej skrzynce pocztowej i informacji strony, że w najbliższej okolicy mieszkania skarżącej mieszka osoba o identycznym imieniu i nazwisku, jak skarżąca, jest w ocenie sądu przedwczesne. Jeśli ustalenia organu wykażą, że wezwanie nie zostało doręczone stronie skarżącej zgodnie z art. 44 k.p.a., będzie to oznaczało, że brak jest podstaw do orzekania o przywróceniu terminu, który w stosunku do skarżącej nie rozpoczął biegu. Jednocześnie sąd nie podziela argumentacji organu iż sam brak równoczesnego z wnioskiem o przywrócenie terminu złożenia oryginału faktury przesądza o bezzasadności tego wniosku. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że poza samym wezwaniem z dnia 13 czerwca 2008 r. pozostała treść pism m.in. pismo nr [...] w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia "w związku z nie usunięciem braków we wniosku oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego", czy nawet w postanowieniach z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. nie określają jakiego braku uzupełnienia domagał się organ. Oryginał faktury nr [...] skarżąca złożyła do organu ostatecznie w dniu 9 lutego 2009 r. Oznacza to, że nim dysponowała, a jej twierdzenie, iż wielokrotnie usiłowała go złożyć lecz spotykała ją odmowa przyjęcia ze strony pracownika agencji, nie zostało przez organ zakwestionowane. Okoliczności powyższe podnosił także jej pełnomocnik na rozprawie przed sądem. Kwestie ta powyższe powinny zostać należycie rozważone i wyjaśnione przez organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu, przy czym pamiętać należy, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. strona ubiegająca się o przywrócenie terminu winna jedynie uprawdopodobnić – a nie udowodnić – że do uchybienia terminu doszło bez jej winy. Definiując uprawdopodobnienie należy stwierdzić, że prowadzi ono do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 446/08). W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 44 i art. 58 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.