III SA/Lu 212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. K. choroby zawodowej w postaci "zespołu wibracyjnego". Organ uznał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym głównie orzeczenia lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. (działającego jako jednostka orzecznicza pierwszego stopnia) nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Identyczne stanowisko w sprawie zajęła jednostka orzecznicza drugiego stopnia Instytut Medycyny Pracy Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii w Ł., która również orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto organ wskazał, że orzekając w niniejszej sprawie jest związany ustaleniami wynikającymi z orzeczenia lekarskiego i nie posiada uprawnień do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej. W wyniku rozpoznania odwołania, L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawy dotyczące chorób zawodowych regulowane są przepisami Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Mając na uwadze przepisy wskazanych powyżej aktów prawnych i analizując materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż decyzja organu inspekcji sanitarnej mimo potwierdzenia występowania czynników narażających na możliwość powstania choroby zawodowej wobec negatywnych orzeczeń lekarskich nie mogła skutkować stwierdzeniem wystąpienia choroby zawodowej. Organ odwoławczy wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez uprawniony organ niezbędne jest rozpoznanie choroby wskazanej w wykazie chorób zawodowych oraz stwierdzenie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdził ponadto, iż warunkiem koniecznym wydania przez organ inspekcji sanitarnej decyzji stwierdzającej wystąpienie choroby zawodowej jest uprzednie jej rozpoznanie przez uprawnionego lekarza, zaś orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i prowadzi do odmowy stwierdzenia choroby. Mając na uwadze orzeczenia lekarskie wydane przez lekarzy jednostki orzeczniczej pierwszego i drugiego stopnia stwierdzające brak podstaw do uznania wystąpienia u badanego choroby zawodowej organ inspekcji sanitarnej wydał prawidłową decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u J. K. choroby zawodowej w postaci "zespołu wibracyjnego". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości. Skarżący zarzucił, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, ponieważ nie odniosły się do wszystkich dostępnych w sprawie dowodów. Jak zauważa skarżący organy pominęły korzystne dla niego okoliczności wynikające z karty oceny narażenia zawodowego wystawionej przez Wojskowy Ośrodek Medycyny Prewencyjnej w K. W podsumowaniu swojej oceny WOMP w K. stwierdza, że "istniało prawdopodobieństwo wystąpienia choroby zawodowej" do czego organy odniosły się w sposób ogólnikowy nie wyjaśniając tym samym w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze w pismach z [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak wynika z akt sprawy skarżący od wielu już lat prowadzi z organem spór, którego źródłem jest konsekwentne stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego. W tej kwestii, po raz pierwszy organ swoje stanowisko wyraża w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. objętej kontrolą sądową zakończoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 291/08 (oddalającym skargę J. K.). Wyrok ten – po wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy Kodeks pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach organu – zmieniono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 387/09. Tym ostatnim wyrokiem jednocześnie uchylono wspomnianą wyżej decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. Przedmiotem obecnej kontroli Sądu jest decyzja L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u J. K. choroby zawodowej – w postaci zespołu wibracyjnego. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z przepisami prawa - w tym zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych. Za chorobę zawodową zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). W orzecznictwie sądowym i poglądach doktryny przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów: formalnego i materialnego. Elementem formalnym jest określony przez ustawodawcę wykaz chorób zawodowych – tylko choroba zawarta w wykazie może być uznana za chorobę zawodową. Aby jednak choroba mogła być uznana za chorobę zawodową, musi być spełniony element materialny – niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 36/98, z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt III RN 110/98 oraz z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 188/00, a także Komentarz do art. 2351 Kodeksu pracy - R. Celeda w "Kodeks pracy. Komentarz" pod red. L. Florka, Wydanie IV, LEX, Warszawa 2011). W przypadku ustalenia, że rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, ocena warunków jego pracy musi wykazać bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że pracę wykonywał w warunkach narażających na powstanie tej choroby zawodowej. Wówczas dopiero istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Inaczej mówiąc, jeśli można stwierdzić, że konkretny czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to narażenie na jego działanie na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania tego schorzenia. Ocena zaistnienia powyższych przesłanek następuje w postępowaniu uregulowanym przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przybiera formę decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej – państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, od którego decyzji przysługuje odwołanie do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje lekarz spełniający określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W orzecznictwie podkreśla się, że inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej. Państwowy Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 602/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 184/05; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1851/04; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPS 3/02). Opinia lekarska w tego rodzaju sprawach ma charakter opinii biegłego (wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/GL 332/08). Postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy choroby zawodowej wymienionej w pozycji 22 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, tj. zespołu wibracyjnego. Jak prawidłowo podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma przesłanek do stwierdzenia choroby zawodowej wobec braku podstaw do rozpoznania u pacjenta choroby wymienionej w poz. 22 wykazu chorób zawodowych – zespół wibracyjny. W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący był badany w jednostkach orzeczniczych, gdzie zgodnie orzeczono brak podstaw do rozpoznania ww. choroby zawodowej. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdza brak podstaw do rozpoznania u pacjenta zespołu wibracyjnego W uzasadnieniu jednostka orzecznicza pierwszego stopnia podniosła, że dolegliwości zgłaszane przez skarżącego są następstwem zmian dyskopatycznych i zwyrodnieniowych odcinka szyjnego kręgosłupa. Z orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii w Ł. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego pochodzenia zawodowego. W uzasadnieniu orzeczenia podano na wstępie, że skarżący w narażeniu na hałas i drgania mechaniczne pracował w latach 1967 -1989 (Wojskowe Zakłady Inżynieryjne S.A. w D.) i w roku 1990 (Przedsiębiorstwo "C." w W.). Z dokumentacji medycznej wynika, że dopiero w 2006 r. rozpoczął leczenie w związku z bólami kręgosłupa. Analiza narażenia zawodowego oraz dokumentacji lekarskiej, a także brak udokumentowanych typowych objawów chorobowych schorzenia w czasie określonym w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, nie dawały podstaw do rozpoznania u skarżącego zespołu wibracyjnego (w postaci naczyniowo –nerwowej lub kostno – stawowej). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. zwrócił się na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych o dodatkową konsultację. W swojej opinii z dnia [...] stycznia 2011 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. podkreśla, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym w przypadku postaci naczyniowo-nerwowej zespołu wibracyjnego wynosi 1 rok, a dla postaci kostno-stawowej jak i mieszanej 3 lata. W przypadku J. K. okres narażenia na drgania zakończył się w roku 1990, a pierwsze udokumentowane objawy chorobowe pochodzą z 2006 r. a "z wywiadu od pacjenta około 2000 r." Powyższe pozwala stwierdzić, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzekające w niniejszej sprawie były związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, co stanowiło przesłankę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organy obu instancji nie mogły dokonać oceny dokumentacji lekarskiej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania w zakresie choroby zawodowej. Nieustalenie przesłanek choroby zawodowej w orzeczeniu lekarskim, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, skutkować musiało wydaniem orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, że Państwowy Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest władny do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek organizacyjnych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Rozstrzygnięcia organów obu instancji należy zatem uznać za odpowiadające prawu. Przekonanie skarżącego, iż stwierdzone dolegliwości mają związek z wykonywaną przez niego pracą i warunkami panującymi w środowisku pracy, nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Stanowiska organu nie podważają ani dane wynikające z dołączonej do skargi "Książki zdrowia" i dokonane w niej wpisy (w tym adnotacji lekarza z dnia [...] listopada 1994 r. o leczeniu skarżącego z powodu bólu kręgosłupa), jak również zawarte w legitymacji ubezpieczeniowej informacje na temat niezdolności skarżącego do pracy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w zgodzie z przepisami prawa i nie ma podstaw do przyjęcia, iż organy sanitarne dokonały ustaleń z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w świetle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W przeprowadzonym postępowaniu zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej, przewidziana w art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny skorzystał z przysługującego mu na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uprawnienia i zwrócił się do Wojskowych Zakładów Inżynieryjnych S.A. w D. o przeprowadzenie pomiarów wibracji na stanowisku obsługi dźwigów oraz do Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w K. o uzupełnienie oceny narażenia zawodowego w Wojskowych Zakładach Inżynieryjnych S.A. w D., a także do jednostek orzeczniczych o dodatkowe uzasadnienie. Uzupełniony w ten sposób materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych na jego podstawie. Brak bowiem w sprawie dowodów, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń zawartych w orzeczeniach lekarskich i opartych na nich ustaleń organów obu instancji. Do tego rodzaju dowodów nie można zaliczyć – sporządzonej przez Wojskowego Inspektora Sanitarnego w K. - karty oceny narażenia zawodowego i zamieszczonej w tym dokumencie końcowej opinii, że istniało prawdopodobieństwo wystąpienia u J. K. choroby zawodowej. Przeprowadzone postępowanie administracyjne jest pełne, objęło wszystkie niezbędne i prawidłowo zgromadzone dowody, których ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji jest zgodna z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Kwestionowana decyzja została też wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieudostępnienie dokumentacji medycznej z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. Organy nie dysponowały bowiem dokumentacją medyczną skarżącego, a jedynie orzeczeniami lekarskimi. Organy inspekcji sanitarnej nie są kompetentne do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej. Jak już wyżej wspomniano, organy inspekcji sanitarnej są bezwzględnie związane orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Ponadto, z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zapewnienia stronom postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz informował o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag do zebranego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący z tego uprawnienia skorzystał, dlatego też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).