III SA/Lu 213/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Finansów, Spraw Socjalnych, Oświaty i Sportu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę Nr 1/4/2010 Rady Gminy Kodeń z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie powołania Komisji Finansów, Spraw Społecznych, Oświaty i Sportu, żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż powołując się na art. 18a ust. 1 oraz na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z póżn. zm.), po zapoznaniu się z wynikami tajnego głosowania, Rada Gminy Kodeń zaskarżoną uchwałą powołała Komisję Finansów, Spraw Społecznych, Oświaty i Sportu. W ocenie Wojewody uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, który wprowadza zasadę, iż uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Regulacja ta jest przejawem, wynikającej z przepisu art. 11b ustawy o samorządzie gminnym zasady jawności działania organów gminy. Odrębny tryb podejmowania uchwał przez radę gminy ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza jedynie w nielicznych przypadkach. M.in. głosowanie tajne przewiduje art. 19 ust. 1 ustawy dla wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Natomiast art. 18a ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiące podstawę powołania Komisji Finansów, Spraw Społecznych, Oświaty i Sportu i innych stałych komisji rady nie zawierają odmiennej, w stosunku do art. 14 ustawy, regulacji w sprawie sposobu podjęcia uchwał. Tym samym zakwestionowane uchwały powinny być podjęte w głosowaniu jawnym. Rada gminy nie może dowolnie kształtować trybu i sposobu głosowania w sprawie, która należy do jej właściwości. Powołując skład osobowy Komisji Finansów, Spraw Społecznych, Oświaty i Sportu w wyniku odmiennego, tajnego trybu głosowania, Rada Gminy działała niezgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie przez Radę Gminy trybu podejmowania uchwał stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał. W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Wójta Gminy Kodeń, "działającego jako organ wykonawczy Rady Gminy Kodeń w imieniu Gminy Kodeń", wniesiono o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Wójt Gminy podniósł, iż sposób powołania Komisji Finansów, Spraw Społecznych, Oświaty i Sportu zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą nie odbiegał od dotychczas przyjętego sposoby wyboru komisji. Komisja Finansów, Spraw Społecznych, Oświaty i Sportu działa w Gminie Kodeń od 1990 roku i zawsze była wybierana w ten sam sposób. Rada Gminy ustaliła przyjmując uchwałą, że komisja będzie trzyosobowa. W przypadku zgłoszenia do komisji więcej kandydatów niż trzech komisja skrutacyjna stosowała zasadę rozdania kartek do głosowania z informacją, iż do składu komisji wybrane zostaną trzy osoby, które uzyskają największą liczbę głosów. Taka metoda wyboru osób wchodzących w skład komisji dawała gwarancję, iż osiągnięty wynik będzie wskazywał na osoby budzące największe zaufanie wśród radnych. Przeprowadzenie głosowania nad każdą osobą (jak twierdzą radni) jest często mniej wiarygodne i z różnych przyczyn nie odzwierciedla prawdziwej woli głosujących. Danie możliwości indywidualnego wyboru kandydatów w głosowaniu tajnym zapewnia daleko idącą swobodę wyboru i nie narusza zasad demokracji. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym głosowanie za przyjęciem uchwały powołującej komisję miało charakter jawny. Rzeczywiście w uchwale pojawił się zapis "po zapoznaniu się z wynikami tajnego głosowania ogłoszonymi przez Komisję Skrutacyjną Rada Gminy uchwala co następuje" lecz taki zapis miał miejsce we wszystkich uchwałach powołujących komisje od 1990 roku w przypadkach gdy do komisji było zgłaszanych więcej niż trzy osoby. Dotychczas Wojewoda Lubelski nie miał do takiego sposobu wyłaniania komisji żadnych zastrzeżeń i nigdy nie stwierdzono nieważności uchwał podjętych w tej materii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, które musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Istotą problemu prawnego rozstrzyganego w badanej sprawie jest prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej do sądu uchwały. Analiza protokołu sesji Rady Gminy Kodeń, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę wskazuje, że przyjęto w jej przypadku podwójny tryb wyboru członków Komisji. Najpierw, w tajnym głosowaniu dokonano wyboru członków spośród przedstawionych przez radnych kandydatów. Następnie, już w głosowaniu jawnym podjęto uchwałę o powołaniu Komisji w wybranym wcześniej składzie. Wojewoda kwestionuje taki tryb podjęcia uchwały jako naruszający art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, który wprowadza zasadę podejmowania uchwał przez radę gminy w głosowaniu jawnym oraz art. 11b ustawy, wprowadzający ogólną zasadę jawności działania organów gminy. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę podnosi argument, iż danie możliwości indywidualnego wyboru kandydatów w głosowaniu tajnym zapewnia daleko idącą swobodę wyboru i nie narusza zasad demokracji. Ponadto podkreślił, iż głosowanie za przyjęciem uchwały powołującej komisję miało charakter jawny. W ocenie sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż art. 14 ustawy o samorządzie gminny wprowadza bezwzględnie obowiązującą zasadę jawności głosowania w radzie gminy, od której odstępstwa mogą być wprowadzane tylko wyraźnym przepisem ustawy. Przykładem takiego przepisu może być art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący tajność głosowania rady w zakresie wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Z zacytowanych regulacji prawnych wynika, że rada gminy nie może dowolnie kształtować trybu głosowania w sprawach, które należą do jej właściwości, powołując się na argumenty pragmatyczne typu sprawniejszego głosowania. Skoro procedura wyłaniania członków stałej komisji (w tym przypadku Komisji Finansów, Spraw Socjalnych, Oświaty i Sportu) nie została uregulowana inaczej w ustawie o samorządzie gminnym, nie może przebiegać w sposób odmienny od określonego w art. 14 trybu jawnego. Oceny tej w żaden sposób nie zmienia rozbicie głosowania w sprawie zakwestionowanej uchwały na dwa etapy: tajny wyboru członków oraz jawny, w którym niejako "zatwierdzono" wybór dokonany w głosowaniu tajnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza w tym zakresie wyjątków co do jawnego trybu podjęcia uchwały. Należy przy tym wskazać, że jawność lub tajność głosowania w radzie gminy nie stanowi tylko zagadnienia technicznego sposobu podejmowania uchwał, lecz ma istotne znaczenie z punktu widzenia transparentności działań organów władzy, co jest podstawowym standardem w państwie demokratycznym. Zasada podejmowania uchwał przez radę gminy w głosowaniu jawnym (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie) ma zakotwiczenie w ogólnej zasadzie jawności działalności organów gminy (art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), ta zaś z kolei stanowi jedną z gwarancji konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 Konstytucji). Sąd wskazuje, iż problem zastosowania odpowiedniego trybu podjęcia uchwały w sprawie powoływania komisji rady gminy był już wcześniej przedmiotem kilku orzeczeń sądów administracyjnych. We wszystkich tych orzeczeniach prezentowano stanowisko identyczne z wyżej przedstawionym – por. wyroki NSA (OZ w Gdańsku) z 28 czerwca 1995 r. (SA/Gd 1737/94; OwSS 1995/4/152)), WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2005 r. (II SA/Wr 2586/03), WSA w Opolu z 28 marca 2008 r. (II SA/Op 567/07), WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 marca 2011 r. (II SA/Go 105/11; dostępne w bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W ocenie sądu stwierdzone wyżej naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały w głosowaniu tajnym, zamiast w głosowaniu jawnym stanowi istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej uchwały. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie do istotnych naruszeń prawa, o jakich mowa w cytowanym przepisie, zalicza się m.in. naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. m.in. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 4, s. 30-31). Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji, w oparciu o art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi |(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).