III SA/Lu 222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Bartłomiej Maciak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. FP Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 12 grudnia 2012 r., nr [...]/RM i umarza postępowanie; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz G. FP Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...]zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. udzielił G. F. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres 6 lat, określając termin wygaśnięcia zezwolenia na dzień [...] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. G. F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła o zmianę zezwolenia z dnia [...] marca 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej lokalizacji czterech punktów gry. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmówił dokonania zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] marca 2007 r. we wnioskowanym zakresie. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania, decyzja stała się ostateczna. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.). Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania skarżąca wskazała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie w sprawie o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2010 r. Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]/RM, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie zmiany zezwolenia z dnia [...] marca 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej lokalizacji niektórych punktów gry. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, gdyż powołany przez Spółkę w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C- 214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni) nie miał wpływu na treść wydanej w tej sprawie decyzji. Dokonując analizy przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych organ uznał, że nie można przypisać im charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L nr 204, str. 37, z późn. zm.). Organ podniósł, że dyrektywa 98/34/WE nie wypowiada się na temat mocy wiążącej oraz skutków prawnych w krajowym porządku prawnym przepisów technicznych, które wbrew powinności wynikającej z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nie zostały przez dane państwo członkowskie zgłoszone Komisji Europejskiej. Powołując się na liczne orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że ustawa o grach hazardowych zmierza w swoim założeniu do unikania szkodliwych społecznych konsekwencji hazardu i kieruje się względami moralnymi i kulturowymi, a także szkodliwymi dla jednostek i społeczeństwa konsekwencjami, które wiążą się z grami i zakładami. Ustawa realizuje tym samym wartości, do których odwołuje się TSUE. System zezwoleń administracyjnych wprowadzony przez ustawę o grach hazardowych spełnia stawiane przez TSUE wymogi, a więc opiera się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania polskich władz publicznych tak, aby nie mógł być stosowany w sposób arbitralny. Zdaniem organu, w tym sensie ustawa o grach hazardowych wykonuje w zakresie dotyczącym gier hazardowych orzecznictwo TSUE i w związku z tym nie podlega obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, ponieważ przepisy techniczne wykonujące takie orzecznictwo są zwolnione z obowiązku ich uprzedniego notyfikowania. Na poparcie stanowiska, że ustawa o grach hazardowych nie wpłynęła w sposób istotny na obrót automatami, Dyrektor Izby Celnej wskazał, że największą liczbę automatów sprowadzono do Polski w ramach dostawy wewnątrzwspólnotowej w roku 2007, od 2008 r. liczba ta spadła, a w 2011 r. ponownie wzrosła, mimo wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Organ podniósł, że na mocy zezwolenia skarżąca mogła wstawić łącznie 120 automatów do 40 punktów gier. W 2009 r., przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych, skarżąca eksploatowała 57 automatów do gier o niskich wygranych, zaś w 2013 r. – 11 automatów. Organ wywiódł, że ustawa o grach hazardowych nie miała wpływu na ograniczenia w zakresie używania automatów, a także na obrót automatami. Dyrektor Izby Celnej wskazał ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11 orzekł o zgodności przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z Konstytucją. Trybunał podkreślił, że ustawodawca, pomimo iż docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry, to jednak dopuścił taką działalność w dotychczasowych punktach gier do czasu upływu ważności zezwoleń. Tym samym wyraził poszanowanie dla praw nabytych przez przedsiębiorców na podstawie dotychczasowych zezwoleń oraz zasad ochrony interesów w toku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji przewidzianej w dyrektywie 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2013 r., utrzymująca w mocy wydaną po wznowieniu postępowania decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o odmowie zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej lokalizacji punktów gier. W związku z tym przede wszystkim wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, udzielone spółce G. F. zezwolenie z dnia [...] marca 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] wygasło z określonym w tym zezwoleniu dniem [...] marca 2013 r. Zatem w dacie orzekania przez organ w drugiej instancji, to jest w dniu [...] października 2013 r., wyżej wymienione zezwolenie, na skutek wygaśnięcia, już nie obowiązywało. W tych zaś okolicznościach bezprzedmiotowe stało się orzekanie w sprawie decyzji ostatecznej odmawiającej zmiany tego zezwolenia. W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku w sytuacji, gdy byt prawny tego uprawnienia czy obowiązku nie został jeszcze ostatecznie przesądzony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013 r., II GSK 639/12). W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy tym bardziej należy uznać, że nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygania w kwestii zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej lokalizacji punktów gry w sytuacji, gdy ustał byt prawny samego zezwolenia. W tym zakresie dodatkowo należy zauważyć, że ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]/RM, odmawiającą przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. na prowadzenie przez G. F. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Podkreślić należy, że organ odwoławczy musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania w drugiej instancji. Zarówno ogólne postępowanie administracyjne (regulowane przepisami k.p.a.), jak i postępowanie podatkowe (regulowane Ordynacją podatkową) jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność w aspekcie materialnym wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji czy weryfikacji zarzutów odwołania, ale polegają na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy, uwzględniając taki stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że o ile w dacie wydawania w postępowaniu wznowieniowym decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia (decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r.) istniały podstawy do merytorycznego orzekania, to stan ten uległ zasadniczej zmianie na etapie postępowania odwoławczego. Jak wskazano wyżej, na skutek wygaśnięcia zezwolenia z dniem [...] marca 2013 r. nie można było już merytorycznie orzekać w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zmiany tego zezwolenia. Obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej, działającego jako organ odwoławczy, było uwzględnienie tych zmienionych okoliczności sprawy. Gdy bezprzedmiotowość dotyczy całego postępowania, a ujawniła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, należy wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej, to jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Go 237/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., II FSK 2940/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2015 r., III SA/Lu 547/14)). Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. są wadliwe. Organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Jednakże zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), przepis ten znajduje zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W poprzednim stanie prawnym w sytuacji, gdy sąd uchylając zaskarżoną decyzję stwierdzał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, przekazywał sprawę organowi w celu wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Nowa regulacja, zawarta w przywołanym wyżej art. 145 § 3 p.p.s.a., umożliwia sądowi umorzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. i umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015, poz. 1800).