III SA/Lu 234/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 29 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby postanawia: odrzucić skargę. Sejmik Województwa Lubelskiego w dniu 29 stycznia 2026 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby. Zgodnie z treścią uchwały podjęto ją na podstawie art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 581 i 1535), § 22 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2016 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1543) w związku z art. 365 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.) i art. 30 ust. 6, art. 89 ust. 1, 3 i 9 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1 i ust. 22 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, 1160 i 1837). W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że wyraża się zamiar przekształcenia z dniem 30 września 2026 r. K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę siedziby Kolegium z dotychczasowej, znajdującej się przy ul. S. , [...] Lublin, na nową przy ul. D. , [...] Lublin. Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały uzasadnienie zamiaru przekształcenia stanowi załącznik do uchwały. Stosownie do § 2 uchwały, o zamiarze przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby, należy powiadomić Lubelskiego Kuratora Oświaty oraz słuchaczy uczęszczających do wskazanej jednostki oświatowej nie później niż 6 miesięcy przed dokonaniem jej przekształcenia. Natomiast w § 3 ust. 1 upoważniono Marszałka Województwa Lubelskiego do zawiadomienia o zamiarze przekształcenia Kolegium, o którym mowa w § 1, Lubelskiego Kuratora Oświaty oraz słuchaczy wyżej wskazanego Kolegium, a także do przesłania niniejszej uchwały do Lubelskiego Kuratora Oświaty w celu uzyskania opinii w sprawie przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie, polegającego na zmianie jego siedziby. W ust. 2 § 2 upoważniono Marszałka Województwa Lubelskiego do udzielania dalszych pełnomocnictw w sprawach, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z § 4 uchwały wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Lubelskiego. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5 uchwały). W uzasadnieniu podjętej uchwały wyjaśniono, że w dniu 1 grudnia 2025 r. Sejmik Województwa Lubelskiego podjął uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji K. P. S. S. w Lublinie. Organ wyraził zamiar likwidacji Kolegium z dniem 30 września 2028 r., poprzez zaprzestanie rekrutacji na rok szkolny 2026/2027 oraz zakończenie z dniem 30 września 2028 roku cyklu kształcenia przez obecnych słuchaczy. Zaplanowano także, że Samorząd Województwa, odrębną uchwałą, na podstawie art. 89 ust. 9 w związku z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe dokona przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby z ul. S. w Lublinie na ul. D. . Uchwała z dnia 29 stycznia 2026 r. jest uchwałą intencyjną, określającą zamiar przekształcenia z dniem 30 września 2026 roku K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę siedziby Kolegium z dotychczasowej, znajdującej się przy ul. [...], [...] Lublin, na nową usytuowaną przy ul. D. , [...] Lublin. W budynku przy ul. D. , [...] Lublin swoją siedzibę ma prowadzona przez Samorząd Województwa Lubelskiego na terenie miasta Lublin inna szkoła, to jest Szkoła Policealna – [...] im. S. L. w Lublinie. Organ wyjaśnił, że zmiana adresu szkoły stanowi przeniesienie siedziby szkoły, a zatem należy ją uznać za przekształcenie szkoły, co powoduje konieczność zastosowania procedury wskazanej w art. 89 Prawa oświatowego i podjęcia przez Sejmik Województwa Lubelskiego - organ prowadzący Kolegium, dwóch odrębnych uchwał: uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby, co najmniej na 6 miesięcy przed końcem roku szkolnego a następnie uchwały ostatecznej w sprawie przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby - nie później niż do 31 maja 2026 r. Przy czym ostateczna uchwała może być podjęta jedynie w przypadku uzyskania pozytywnej opinii Lubelskiego Kuratora Oświaty i posiadania budynku spełniającego wymogi wynikające z przepisów prawa dla prowadzenia działalności szkoły, a także po skutecznym zawiadomieniu słuchaczy i Lubelskiego Kuratora Oświaty co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia poprzez zmianę siedziby Kolegium. W dniu 12 marca 2026 r. P. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 29 stycznia 2026 r. w sprawie zamiaru przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podniósł, że jest słuchaczem K. P. S. S. w Lublinie (KPSS) – jednostki oświatowej powstałej w wyniku przekształcenia przez połączenie ze S. P. P. S. S. (SPPSS) i jako słuchacz ma bezpośredni interes prawny w prawidłowej organizacji kształcenia w jednostce. Wadliwość uchwały wpływa bowiem na strukturę, adres i kontynuację jego nauki w zawodzie pracownik socjalny. W ocenie skarżącego wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] z dnia 29 stycznia 2026 r. jest następstwem podjęcia z rażącym naruszeniem prawa wcześniejszej uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. w sprawie wyłączenia z K. P. S. S. w Lublinie S. P. P. służb społecznych im. A. B. w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przedmiotowej sprawie zaskarżeniem objęto uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 29 stycznia 2026 r. w sprawie zamiaru przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby. Zgodnie z art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a także podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 stycznia 2026 r., w którym podjęto zaskarżoną uchwałę, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Na mocy art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego, przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem art. 39 ust. 7b. Przeniesienie siedziby szkoły (zmiana jej adresu) stanowi przekształcenie szkoły (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1555/16). W świetle przepisów art. 89 Prawa oświatowego, przekształcenie szkół publicznych i placówek następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie. Pierwszym etapem przedmiotowej procedury jest podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Podjęcie takiego aktu stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5985/21). W orzecznictwie uznaje się, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, jak również uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17 oraz z dnia 26 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 545/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1092/21). Jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, tego rodzaju uchwała stanowi nienormatywny akt generalny. W konsekwencji uznać należy, że będąca przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi P. L. uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Stwierdzenie, że dany akt podlega kognicji sądów administracyjnych wymaga następnie rozważenia kwestii legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia tego aktu. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepisy art. 90 ustawy o samorządzie województwa stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Z przywołanych przepisów wynika, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły uwarunkowane jest wykazaniem, że został naruszony własny interes prawny skarżącego, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Wymaga podkreślenia, że skarga złożona w trybie powołanych wyżej przepisów nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12 oraz z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1497/15 na tle analogicznego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zatem dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie, przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Strona wnosząca skargę powinna zatem wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w danym akcie, nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez pogorszenie jego sytuacji prawnej lub powstanie nowych obowiązków. Oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne. Jednocześnie interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Natomiast, jak wskazano już wyżej, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przewiduje odrzucenie skargi przez sąd administracyjny. Sytuacja opisana w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma miejsce w niniejszej sprawie, w której skargę na uchwałę w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły – K. P. S. S. w Lublinie wniósł P. L., będący słuchaczem tego Kolegium. Zdaniem skarżącego jako słuchacz ma bezpośredni interes prawny w prawidłowej organizacji kształcenia we wskazanej jednostce. Wadliwość uchwały wpływa bowiem na strukturę, adres i kontynuację jego nauki w zawodzie pracownik socjalny. W ocenie Sądu powołane przez skarżącego okoliczności nie stanowią jednak o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego i w związku z tym przysługiwania mu uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Niekwestionowane jest bowiem w orzecznictwie, że bycie słuchaczem (uczniem) likwidowanej bądź przekształcanej szkoły nie powoduje, że uczeń bądź rodzice ucznia uczęszczającego do danej placówki, mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały o zamiarze likwidacji bądź przekształcenia szkoły (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15). Jeszcze raz należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły stanowi akt o charakterze w istocie intencyjnym, nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Tego rodzaju uchwała jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o przekształceniu szkoły na podstawie art. 89 ust. 1 i ust. 9 Prawa oświatowego. Zaskarżona uchwała jest aktem indywidualnym, wskazuje, że konkretna, oznaczona siedziby szkoła może ulec w przyszłości zmianie. Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty, nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego ani nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt (tj. sejmiku województwa) i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Zasygnalizowanie przez organ zamiaru zmiany miejsca siedziby szkoły nie zawiera bowiem norm prawnych kształtujących indywidualną sytuację adresatów w znaczeniu przyznania im uprawnień czy nałożenia na nich obowiązków. Jak wyjaśniono już wyżej, podstawową szczególną cechą przekształcenia szkół jest dwuetapowość. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu przekształcenia. Uchwała o zamiarze rozpoczęcia przekształcenia szkoły dopiero otwiera proces jej przekształcenia, nie wywołuje więc w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w związku z czym nie może też naruszać interesów prawnych w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a tym samym brak jest możliwości jej skutecznego zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 na tle analogicznego przepisu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 29 stycznia 2026 r. nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia K. P. S. S. w Lublinie poprzez zmianę jego siedziby stanowiła jedynie wyraz intencji organu i dopiero inicjowała proces przekształcenia Kolegium, uznać należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie mogły naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, co oznacza brak możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wnoszący skargę na podstawie art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. musi wykazać nie tylko, że przysługuje mu interes prawny, ale także, że uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej interes ten narusza. W świetle zaś powołanych wyżej przepisów, do wniesienia skargi nie jest wystarczające posiadanie jedynie interesu faktycznego w jej zaskarżeniu. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.