III SA/Lu 245/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi H. K., E. C. wspólników spółki cywilnej Specjalistyczne Gabinety Lekarskie "[...]" H. K. i E. C. na rozstrzygnięcie protestu L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez L. Agencję Wspierania Przedsiębiorczości ; II. zasądza od L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz H. K. i E. C. wspólników spółki cywilnej Specjalistyczne Gabinety Lekarskie "[...]" H. K. i E. C. 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...],Agencja Wspierania Przedsiębiorczości (dalej jako LAWP) poinformowała H. K. i E. C., że wniosek o dofinansowanie projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Ugruntowanie pozycji rynkowej firmy Specjalistyczne Gabinety Lekarskie [...] Spółka cywilna poprzez wprowadzenie do oferty nowych usług" złożony na konkurs nr [...]w ramach l Osi Priorytetowej, Działania/Poddziałania 1.1 RPO WL 2007-2013, po dokonaniu oceny formalnej został odrzucony. Podstawą negatywnej oceny było stwierdzenie, że wnioskodawca dokonał błędnej korekty aplikacji, po wezwaniu LAWP z dnia [...] grudnia 2012 r. W złożonym od powyższej informacji proteście wnioskodawca podniósł, że sytuacja w zakresie pomyłki w dacie jest analogiczna z funkcjonującym w doktrynie pojęciem "oczywistej omyłki" - powołując, że sąd z urzędu może taką omyłkę sprostować na podstawie art. 350 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego czy art. 156 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego ocenie złożenie podpisów przez osoby upoważnione na dokumentach potwierdzanych za zgodność świadczyło o zamiarze potwierdzenia ich oryginalności. Tak więc uzupełnienie braków wskazanych w wezwaniu LAWP zostało wykonane w sposób nie budzący zarzutów co do ich istoty, a jedynie co do formy "ich prezentacji". W treści protestu podniesiono także, że słowo "powinno" użyte w instrukcji wypełniania załączników, wprowadza dualizm znaczeniowy. W odniesieniu do braku pieczęci na formularzu wniosku oraz Biznes Planie wnioskodawca wskazał, że w świetle literalnego brzmienia dokumentacji konkursu nie musiał umieszczać w powyższych dokumentach pieczęci. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości poinformowała H. K. i E. C. o uznaniu protestu za niezasadny. Odnosząc się do zarzutów i wyjaśnień wnioskodawcy, objętych treścią protestu, LAWP podniosła, że ogłoszenie konkursu nr [...], opublikowane na stronie internetowej LAWP w dniu 31 lipca 2012 r. wskazywało, że "szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, generator wniosków, wytyczne dla wnioskodawców są dostępne na stronie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (dokumenty te zostały zamieszczone na stronie internetowej LAWP www.lawp.lubelskie.pl; www.lawp.eu). Organ podkreślił, że rozstrzygniecie protestu nie może być ujmowane przez wnioskodawcę, jako mechanizm umożliwiający uchylenie się od negatywnych skutków naruszenia przez niego zasad konkursowych. W tym kontekście, na etapie rozstrzygania protestu nie jest możliwa, w świetle przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej jako: u.z.p.p.r.) oraz dokumentacji konkursu "zgoda na ponowne uzupełnienie uchybień", jak stanowi protest. Zaznaczono, że instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, jasno wskazuje, że w przypadku, gdy załącznikiem jest kopia dokumentu, załącznik ten musi na pierwszej stronie zawierać stwierdzenie "za zgodność z oryginałem" wraz z podaniem stron, których dotyczy to potwierdzenie, daty potwierdzenia za zgodność z oryginałem oraz podpisem osoby uprawnionej do reprezentowania wnioskodawcy. W ocenie LAWP dokumenty przedłożone w ramach poprawy aplikacji, nie obejmowały stwierdzenia "za zgodność z oryginałem" oraz odwoływały się do nieprawidłowej daty, a wbrew treści protestu, kwestia rzeczywistych intencji wnioskodawcy na etapie oceny formalnej, nie ma znaczenia. LAWP podniósł, że w świetle art. 29 u.z.p.p.r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 239, poz. 1599), ocenie podlega wniosek. W sprawie, stwierdzenie nieprawidłowe poprawy zadecydowało o odrzuceniu aplikacji. W świetle Rozdziału II wytycznych dla wnioskodawców: "Ocena formalna wniosku o dofinansowanie", w przypadku, gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wnioskodawca nie uwzględni wszystkich wskazanych przez LAWP poprawek bądź uzupełnień lub też dokona błędnych poprawek, wniosek o dofinansowanie zostaje odrzucony. Jeżeli we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wprowadzone zostaną dodatkowe, inne niż wskazane w piśmie lub nieuzasadnione poprawki - wniosek zostaje odrzucony. Zdaniem LAWP analiza treści pisma informującego o negatywnej ocenie projektu wskazuje, że brak opatrzenia pieczęcią wnioskodawcy formularza wniosku oraz deklaracji objętej Biznes Planie nie stanowił samoistnej podstawy negatywnej oceny. Podstawy odrzucenia aplikacji z konkursu oceniający odnieśli do błędnej jej poprawy, która spowodowała, że wniosek nr 07.12-WND-RPLU.01.01.00-06-0043/12 nie spełnił kryterium formalnego poprawności "wszystkie dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę w ramach projektu są sporządzone zgodnie z dokumentacją konkursową". Zarówno ustalenia faktyczne, stojące u podstaw negatywnej oceny, jak i ich kwalifikacja w świetle dokumentacji konkursu, nie budzą wątpliwości co do ich poprawności. W skardze wnioskodawca zarzucił LAWP naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez organ, że złożony protest nie zawierał szczegółowo przedstawionych i opisanych zarzutów dotyczących odrzucenia wniosku, w sytuacji, gdy treść protestu wskazuje na konkretne przepisy prawne, które winny znaleźć zastosowanie przy ocenie złożonego wniosku przez skarżącego, oraz szczegółowe uzasadnienie podniesionych zarzutów. Zarzucono także brak pouczenia w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., że warunkiem złożenia protestu jest "wyczerpujące określenie zarzutów odnośnie przeprowadzonej oceny wniosku". Wnioskodawca wskazał także na naruszenie prawa materialnego tj. punkt 5 Rozdziału Uwagi Ogólne Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie poprzez błędne przyjęcie, że złożone załączniki do wniosku o dofinansowanie nie spełniają wymogów formalnych. Podkreślono, że celem pkt 5 Rozdziału Uwagi Ogólne jest zapewnienie identyczności złożonej dokumentacji i załączników z dokumentami oryginalnymi, będącymi źródłem kopii. W omawianym przypadku, złożenie podpisów przez wnioskodawcę wraz z oświadczeniem "Sprawdzono pod względem formalnym" nie może budzić żadnych wątpliwości, co do zgodności złożonych załączników z dokumentami oryginalnymi. Strona skarżąca podniosła także, że błąd w postaci wcześniejszej daty uwierzytelnienia dokumentu w porównaniu do daty jego wystawienia jest oczywistą omyłką pisarską, która nie może mieć wpływu na ocenę złożonego wniosku. W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie. W odpowiedzi na skargę Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w kwestii oceny projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) skarga wniesiona na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej jako: u.z.p.p.r.), zawiera uregulowania szczególne dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (art. 30e), że zaskarżona do sądu informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt, niebędący decyzją lub postanowieniem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym stosowanie przepisów p.p.s.a. następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150, 152. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje również zasady realizacji programów operacyjnych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego należy do zadań instytucji zarządzającej, podobnie jak określenie systemu realizacji programu operacyjnego stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. W rozumieniu cyt. ustawy, system realizacji to system obejmujący swoim zakresem zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, określający także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.). Definicja pojęcia "systemu operacyjnego" zawiera w jego opisie istotny element związania instytucji uczestniczących w realizacji strategii rozwoju oraz programów, zasadami i procedurami, które system operacyjny tworzą. Na wskazany system składają się również akty wewnętrzne, co jest konsekwencją tego, że wyłanianie projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007-2013, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r., odbywa się w drodze konkursu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczynie złożyły wniosek o dofinansowanie projektu, o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Ugruntowanie pozycji rynkowej firmy Specjalistyczne Gabinety Lekarskie [...] Spółka cywilna, poprzez wprowadzenie do oferty nowych usług", na konkurs nr 07/RPOWL/1.1/2012 w ramach l Osi Priorytetowej, Działania/Poddziałania 1.1 RPO WL 2007-2013. W trakcie trwania procedury konkursowej skarżące zostały wezwane przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości do uzupełnienia/poprawienia dokumentacji konkursowej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że wnioskodawczynie pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poprawiły dokumentację konkursową, mając zamiar wywiązać się z nałożonych na nie obowiązków. LAWP przyjęła, że dostarczony w ramach poprawy dokument - potwierdzenie nadania numeru identyfikacji podatkowej - nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem. Na dokumencie widnieje pieczęć z opisem "Sprawdzony pod względem formalnym" z datą [...] grudnia 2010 r., podczas gdy dokument datowany jest na dzień [...] września 2012 r. Złożona w ramach uzupełnień kalkulacja budowlana również została opatrzona pieczątką "Sprawdzony pod względem formalnym" z datą [...] grudnia 2010 r., podczas gdy data jej sporządzenia to [...] września 2012 r. Dodatkowo odnotowano, że w biznes planie nie została przybita pieczęć wnioskodawcy w wyznaczonym do tego miejscu, pomimo, że widnieje ona na pozostałych dokumentach aplikacyjnych składanych w ramach poprawy/uzupełnienia. W tym zakresie Agencja odwołała się do instrukcji wypełniania załączników, w której określono, że w przypadku gdy załącznikiem jest kopia dokumentu, załącznik ten musi na pierwszej stronie zawierać stwierdzenie "za zgodność z oryginałem" wraz z podaniem stron, których dotyczy to potwierdzenie (za zgodność z oryginałem) oraz podpis osoby uprawnionej do reprezentowania wnioskodawcy. W konsekwencji LAWP uznała, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium oceny formalnej poprawności: "wszystkie dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę w ramach projektu są sporządzone zgodnie z dokumentacją konkursową", co stanowiło podstawę do odrzucenia wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej. W ocenie sądu, przy ocenie wniosku niezasadnie przyjęto, że brak stwierdzenia "za zgodność z oryginałem" na dokumentach dostarczonych w ramach poprawy/uzupełnienia wniosku oraz brak pieczęci wnioskodawcy w biznes planie, w sytuacji gdy LAWP nie zaprzecza prawdziwości danego dokumentu lub twierdzeniom w nim zawartym oznacza, że wnioskodawczynie nie złożyły dokumentów w sposób uprawniający do poddania ich wniosku ocenie merytorycznej. Podkreślić należy, że stanowisko LAWP w tym zakresie, odwołujące się do instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, nie uwzględnia, że wydane przez instytucję zarządzającą regulacje prawne niższego rzędu (instrukcje wypełniania wniosku, załączniki do tych instrukcji), mające na celu zapewnienie prawidłowego złożenia wniosku, a co za tym idzie - osiągnięcie celów ustawowych, to jest sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia procedury wyłaniającej projekty, którym zostanie przyznane dofinansowanie, nie są przepisami zawartymi w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Instrukcja wypełniania wniosku oraz zawarte w niej załączniki mają stanowić jedynie ułatwienie dla organu i uczestników konkursu. Tak więc oczywistym jest, że instrukcje i załączniki do instrukcji mogą być dla uczestników konkursu pomocne w wywiązaniu się z obowiązku przedstawienia dokumentacji koniecznej do oceny ich projektu. Jednak ocena projektu nie może sprowadzać się do mechanicznego sprawdzenia, czy zostały przedstawione dokumenty wypełnione zgodnie z instrukcją, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane, które są wymagane przez ustawowe uregulowania oraz rozwiązania regulaminu, zostały przedstawione i udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości. Tym samy uznać należy, że wszelkie wymagania określone w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą muszą pozostawać w zgodności z regulacjami ustawowymi, a zwłaszcza nie mogą stwarzać dodatkowych wymagań sprzecznych z treścią rozwiązań ustawowych. Takie stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 104/13, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W sytuacji gdy bezpośrednią przyczyną negatywnej oceny projektu jest niezastosowanie się przez wnioskodawcę do uregulowań pozaustawowych, sąd administracyjny zobligowany jest do badania, czy działanie strony było prawidłowe w świetle prawa powszechnie obowiązującego. Brak zgodności wymogów zawartych w uregulowaniach pozaustawowych z prawem powszechnie obowiązującym powoduje, że żądanie ich wypełniania nie może być przez sąd akceptowane. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie posiada uprawnień do ingerencji w system realizacji programu operacyjnego, to ocenie podlega sposób działania, którego domaga się organ w instrukcjach kierowanych do strony pod kątem zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Zatem ocena projektów konkursowych musi polegać na badaniu, czy spełnione zostały wymogi konkursu, nie zaś na badaniu, czy zostały wypełnione instrukcje (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09). Spełnienie formalistycznych warunków należy oceniać w myśl art. 30a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wszechstronnie i racjonalnie, mając jednocześnie na uwadze, że formalizm ten nie powinien mieć decydującego znaczenia, o ile nie jest to związane z koniecznością poszanowania zasady równości i uczciwej konkurencji. Uchybienie w postaci umieszczenia na dwóch dokumentach błędnego określenia "Sprawdzony pod względem formalnym", włącznie z błędną datą, która określona została omyłkowo, skoro sam dokument został wytworzony w 2012 r. - potwierdzenia dokonano na rok 2010 – czy też brak pieczęci wnioskodawcy na biznes planie, stanowi zdaniem sądu oczywistą omyłkę pisarską. Przez oczywistą omyłkę pisarską rozumieć należy widoczne, niezamierzone, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię, błąd gramatyczny, albo niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. W tej kategorii oczywistych omyłek mieści się także użycie pieczęci o treści innej niż powinna być umieszczona na dokumencie, a z okoliczności sprawy wynika, że umieszczenie takiej pieczęci nie było związane ukrytym celem bądź chęcią wprowadzenia w błąd organu. Tego rodzaju uchybienie powinno być bezsporne i nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak podniesiono wskazane omyłki nie były w żadnym stopniu zamierzone, a tym bardziej nie miały na celu wprowadzenia organu w błąd. Świadczy o tym choćby fakt, że LAWP nie kwestionowało treści powyższych dokumentów. Zdaniem sądu formalistyczne podejście zaprezentowane przez LAWP w zaskarżonym rozstrzygnięciu oderwane od racjonalnej oceny wniosku, skutkujące odrzuceniem wniosku, godzi w zasadę proporcjonalności. Działania podejmowane przez organy w niniejszej sprawie, powinny być nakierunkowanie na sprawdzenie czy dane zawarte we wniosku zostały udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości oraz czy możliwa jest oceniona wniosku zawierającego uchybienie pisarskie i czy wpływa ono na jakość i przejrzystość całego projektu. W tym bowiem przejawia się obowiązująca w prawie zasada proporcjonalności stanowiąca, że instytucje mogą podejmować tylko takie działania, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia zamierzonych celów, a środki zastosowane do realizacji tych celów musza być proporcjonalne do ich istoty. Spełnienie (bądź niewypełnienie) warunków formalnych wniosku przez wnioskodawczynie, zgodnie z art. 30a u.p.p.r. rozwoju, winno być ocenione wszechstronnie i racjonalnie, bez przyznawania decydującego znaczenia swoistemu formalizmowi tego postępowania. W tym zakresie odwołać się należy do wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów, a mianowicie, że ocena zgłoszenia nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy zostały przedstawione dokumenty wymienione w załączniku do instrukcji wypełniania wniosku, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09), a nadto, iż nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10). Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 30c ust. 3 pkt 1 u.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.