III SA/Lu 253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego- oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z [...] grudnia r. Nr [...] Prezydent Miasta Lublin (dalej jako "organ I instancji") ustalił przebieg granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położoną w L. przy ul. [...], której właścicielem jest M. J. Ł., a nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącą własność J. J. Ł. (dalej jako "skarżąca"). Rozgraniczenia dokonano na wniosek M. J. Ł. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Kosztami rozgraniczenia, które wyniosły w sumie 4 305,00 zł, organ I instancji na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) dalej jako "k.p.a.", obciążył w częściach równych (po 2 152,50 zł) obie strony rozgraniczenia, podkreślając, że postępowanie rozgraniczeniowe zakończone decyzją z [...] grudnia 2020 r. zostało przeprowadzone w interesie prawnym wszystkich jego uczestników. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z [...] marca 2021 r. utrzymało w całości w mocy postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, nie tylko wnioskodawcy, zatem koszty rozgraniczenia powinny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Organ odwoławczy przywołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, nie tylko w interesie wnioskodawcy. W interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy, który nie został zakończony, przenosząc się na grunt postępowania cywilnego prowadzonego przez sąd powszechny. Warunkiem dalszego postępowania - przed sądem powszechnym, jest jednak przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji. W tych okolicznościach postępowanie toczyło się w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Koszty zostały ustalone na podstawie faktury przedłożonej przez geodetę i podzielone po połowie. Organ stwierdził, że zakres wykonanych przez geodetę czynności i ich poprawność nie budzą wątpliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. J. Ł. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez obciążenie skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy nie była ona wnioskodawczynią tego postępowania, jak również kwestionowała jego przebieg; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonanie jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, przez nieuwzględnienie stanowiska skarżącej, która wskazywała, że granica działek [...] i [...] została ustalona w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, co wyraziła poprzez żądanie przekazania sprawy do sądu powszechnego, skarżąca wskazała także na wprowadzenie w błąd przez ustanowionego w sprawie geodetę, co do braku możliwości ustalenia granicy w oparciu o pomiary obu działek; - art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania sprawy przez organ, sporządzenie uzasadnienia w sposób lapidarny, nie spełniający wymogów wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pominięcie argumentów merytorycznych i zarzutów podnoszonych w zażaleniu skarżącej, poprzez ogólnikowe wskazanie, że są one nietrafne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], której właścicielem jest M. J. Ł. oraz nr [...] – stanowiącej własność skarżącej. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 4 305,00 zł i obciążył tymi kosztami strony po połowie, czyli po 2 152,50 zł. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia. Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, ani sposobu ich rozliczania. Stosuje się w tym przypadku przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 261 § 2 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 1 i 2 k.p.a.). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do orzekania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają bowiem na organ administracji publicznej obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Zasady rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności zasady obciążania tymi kosztami uczestników postepowania o rozgraniczenie określone zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości podzielany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1967/20). W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. Ł., właścicielki działki nr [...]. Decyzją [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta L. orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] stanowiącej własność M. Ł. i działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Zgodnie z art. 153 Kodeksu cywilnego rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Z akt sprawy wynika, że między wnioskodawczynią rozgraniczenia a skarżącą istniał spór dotyczący przebiegu linii granicznej między działkami o numerach [...] i [...]. Istnienie sporu o granicę potwierdziła skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2020 r., wniesionym przed podjęciem przez geodetę czynności rozgraniczeniowych (k. 102 akt adm.). Także sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa potwierdza istnienie sporu o granicę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy przebiegu linii granicznej między działkami, których właścicielkami są skarżąca i uczestniczka M. Ł. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicielek obu nieruchomości, których granica stała się sporna, czyli nie tylko w interesie M. Ł., która złożyła wniosek o rozgraniczenie, ale także w interesie skarżącej, która potwierdziła fakt istnienia sporu o granicę. W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z [...] grudnia 2020 r., kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie obu stron, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego w procedurze ofertowej. Kwota wynagrodzenia za czynności geodety wynika z umowy z dnia [...] kwietnia 2020 r. zawartej z geodetą, (k. 80 – 81 akt adm.) oraz wystawionej przez geodetę faktury z dnia [...] września 2020 r. Procedura wyboru geodety nie jest kwestionowana. Organ nie miał podstaw do kwestionowania wskazanej przez geodetę kwoty. Wynagrodzenie w kwocie 4305 zł odpowiada cenom rynkowym i nie może być uznane za wygórowane. Skarżąca również nie zakwestionowała wysokości powyższego wynagrodzenia i nie podniosła jakichkolwiek zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4305 zł. Z treści umowy zawartej z geodetą wynika, że strony ustaliły wynagrodzenie ryczałtowe za całość prac rozgraniczeniowych w kwocie 4305 zł i taka właśnie kwota została uznana przez organ za całkowity koszt postępowania. Podkreślenia wymaga również, że organ I instancji dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z protokołu z [...] sierpnia 2020 r. (k. 116 akt adm.) wynika, że sprawdzono zgodność czynności wykonanych przez geodetę oraz sporządzonej przez niego dokumentacji z obowiązującymi przepisami. W szczególności sprawdzono prawidłowość doręczania stronom wezwań oraz prawidłowość protokołu granicznego. Jak już wcześniej była o tym mowa, postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicielek obu nieruchomości, których granica stała się sporna, czyli nie tylko w interesie M. Ł., która złożyła wniosek o rozgraniczenie, ale także w interesie skarżącej, która potwierdziła fakt istnienia sporu o granicę. Podkreślić należy, że z dokumentacji rozgraniczeniowej sporządzonej przez geodetę wynika wprost, że istniejąca dokumentacja geodezyjna nie dawała podstaw do jednoznacznego ustalenia przebiegu granicy. Przebieg granicy ustalony został na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Skarżąca brała zatem czynny udział w czynnościach rozgraniczeniowych i wskazywała prawidłowy według niej przebieg granicy. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że koszty rozgraniczenia poniesione zostały także w interesie skarżącej. Zarzut naruszenia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez obciążenie skarżącej kosztami postępowania, mimo że nie była ona wnioskodawczynią w sprawie o rozgraniczenie, jest więc nieuzasadniony. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonanie jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego przez nieuwzględnienie stanowiska skarżącej, która wskazywała, że granica działek nr [...] i [...] została ustalona nieprawidłowo. Należy podkreślić, że podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące ustalenia przebiegu granicy, czy też okoliczności dotyczące możliwości dokonania pomiarów działek będą przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, któremu sprawa o rozgraniczenie została przekazana. Nie mają one natomiast wpływu na sposób rozdzielenia kosztów postępowania na etapie postępowania administracyjnego, które przeprowadzone zostało przez organ i zakończone zostało wydaniem decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tego zatem także względu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia "w sposób lapidarny" i pominięcie argumentów merytorycznych i zarzutów skarżącej. Organ nie był zobowiązany do szczegółowego ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów skarżącej, skoro dotyczyły one kwestii merytorycznych, związanych z rozgraniczeniem i prawidłowością ustalenia granicy, a nie kosztów postępowania o rozgraniczenie. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zwięzłe, co jest jego zaletą, a nie wadą, zawiera ponadto wszystkie wymagane elementy i w sposób syntetyczny, przejrzysty i zrozumiały wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2395 z późn. zm.).