III SA/Lu 257/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi P. WD spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz P. WD spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Dyrektor Izby Celnej w [...], po rozpatrzeniu zażalenie P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2015 r., znak [...], o odmowie zawieszenia postępowania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o zawieszenie prowadzonego postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. I KZP 6/15 przekazanego przez Sąd Okręgowy w Częstochowie, udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Sądu Okręgowego w Łodzi zadane w sprawie o sygn. V Kz 142/15, udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2012 r. (sygn. akt P 32/12) oraz na pytanie prawne Sądu Rejonowego dla Gdańska-Południe z dnia 19 lipca 2013 r. (sygn. akt P 45/13), a także wydania przez Trybunał orzeczenia w sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 11 września 2013 r. (sygn. akt K 40/13). Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając jako organ pierwszej instancji, odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.; dalej jako: O.p.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane we wniosku rozstrzygnięcia SN i TS UE nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w przedmiotowej sprawie, zawisłość powołanych we wniosku spraw przed SN i TS UE nie jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Dyrektor zauważył, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z normą przewidzianą w art 7 Konstytucji RP. Ustawa o grach hazardowych, została uchwalona przez konstytucyjne organy ustawodawcze, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w związku z czym organ władzy publicznej, jest nią związany od chwili jej wejścia w życie. Dyrektor powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 4/14, w której Trybunał nie stwierdził ani naruszenia zasad legalizmu (art. 7) i demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), ani sprzeczności ograniczenia organizowania gier na automatach wyłącznie do kasyn z konstytucyjnymi wymogami ograniczeń swobody gospodarczej. W ocenie organu, instytucja zawieszenia postępowania powinna być stosowana jedynie w przypadkach, gdy organ samodzielnie nie jest w stanie zebrać całości materiału dowodowego, gdy dalsze czynności wymagają rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz w innych przypadkach wymienionych w powoływanym artykule. Nadużywanie tej instytucji, przeczyłoby generalnej zasadzie załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki wyrażonej w art. 139 O.p. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej przekazane przez SO w Częstochowie do SN zagadnienie prawne nie jest zagadnieniem wstępnym, bez którego rozstrzygnięcia, nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Izby Celnej. Organ zauważył przy tym, że Sąd Najwyższy dnia 30 września 2015 r. postanowił odmówić podjęcia uchwały w sprawie o sygn. akt I KZP 6/15. Z kolei w odniesieniu do drugiej podstawy wniosku Dyrektor Izby Celnej uznał, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest "innym organem lub sądem". Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stosownie do art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Dyrektor Izby Celnej zauważył, że w razie zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, organ podatkowy wzywa równocześnie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a jeżeli strona nie wykonała wezwania, sam zwraca się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Skoro żaden przepis nie daje ani stronie postępowania podatkowego ani też organowi podatkowemu uprawnienia do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TS UE, to Trybunał ten nie może być uznany za organ lub sąd o jakim mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. W konkluzji organ stwierdził, że w badanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka zarzuciła naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, jakoby rozstrzygnięcie TK w sprawach dotyczących kar pieniężnych za urządzanie gier na automatach poza kasynem, rozstrzygnięcie SN w sprawie sankcji karnej za urządzenie gier bez zezwolenia oraz rozstrzygnięcie TS UE w sprawie konieczności niestosowania polskiej ustawy o grach hazardowych uznawanych przez Trybunał za techniczne, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W odniesieniu do decyzji obejmuje to kwestie oceny kompetencji do jej wydania, zachowania wymogów proceduralnych oraz zgodności treści rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że zarówno zaskarżone postanowienie (z [...] listopada 2015 r.) jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2016 r. zostały podpisane przez tę samą osobę – Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej w [...] – J. Z. Stosownie do art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, czyli jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wynika ogólny wymóg aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 24 k.p.a. podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Rozwijając tę argumentację Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy". W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że obydwa wydane w sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zostały podpisane przez tę samą osobę. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, dalej u.S.C.), organami Służby Celnej są minister właściwy do spraw finansów publicznych, Szef Służby Celnej, dyrektorzy izb celnych, naczelnicy urzędów celnych. Dyrektor izby celnej jest zatem organem monokratycznym, powołanym przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (27 ust. 5 u.S.C.). Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia nie ma przeszkód, aby konkretna osoba, piastująca funkcję takiego organu, wydała i podpisała zarówno decyzję lub postanowienie wydane w pierwszej instancji, jak i rozstrzygnięcie podjęte w wyniku wniesienia przez stronę odwołania lub zażalenia. Status monokratycznego organu, jakim jest dyrektor izby celnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych przyznaje jednak tylko konkretnej osobie. Przewidziane w art. 27 ust. 5 u.S.C. powołanie nie obejmuje swym zakresem innych pracowników, w tym również naczelników wydziałów w izbie celnej. W tym kontekście nie można utożsamiać pracownika izby celnej, nawet zajmującego stanowisko kierownicze, tak jak naczelnik wydziału z jedyną osobą piastującą funkcję organu monokratycznego. Naczelnik wydziału w izbie celnej, tak jak każdy funkcjonariusz celny, pracownik jednostki organizacyjnej, musi dysponować pochodzącym od osoby pełniącej funkcję organu - dyrektora izby celnej - upoważnieniem do wydania i podpisania decyzji administracyjnej. Skoro zatem naczelnika wydziału w izbie celnej należy traktować jako pracownika, który do wydawania i podpisywania decyzji lub postanowień musi legitymować się stosownym upoważnieniem osoby piastującej funkcje organu (dyrektora izby celnej), to taki pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie w sytuacji określonej w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Nie ma znaczenia, że w badanej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem, a nie z decyzją, bowiem w świetle utrwalonej linii orzecznictwa wyłączenie pracownika na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej dotyczy zarówno wydania decyzji, jak i postanowienia (por. m.in. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r., I FSK 1664/13; z 20 listopada 2014 r., I FSK 1695/13, I FSK 1695/13, I FSK 1952/13; z 11 grudnia 2014 r., I FSK 1865/13; z 21 kwietnia 2015 r., I FSK 1841/13; z 20 sierpnia 2015 r., I FSK 679/14). Jak trafnie wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 marca 2014 r. (I SA/Rz 109/14), rozpoznanie odwołania (zażalenia) przez osobę, która wydała zaskarżone rozstrzygnięcie, zawsze będzie miało wpływ na treść wydanej przez nią w II instancji decyzji czy postanowienia. Przepisy proceduralne w tym zakresie zawierają bowiem stosowne wyłączenia mające z jednej strony umożliwić rzetelną kontrolę instancyjną wydanych rozstrzygnięć przez osoby nie biorące udziału w procedowaniu w I instancji, a z drugiej strony, mające chronić organy podatkowe przed podejrzeniem (być może bezpodstawnym), że decyzje czy postanowienia wydawane są przez osoby zainteresowane w utrzymaniu w mocy wydanych rozstrzygnięć, a więc podejrzeniem istnienia pozaprawnych przyczyn wydawania decyzji i postanowień. Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy, ich trafność jest oczywista z punktu widzenia wymogów bezstronności w postępowaniu podatkowym (celnym). W konsekwencji należy uznać, że wydanie postanowienia przez tego samego funkcjonariusza Izby Celnej zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, stanowi naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Jest to uchybienie na tyle istotne, że ustawodawca traktuje je jako wadę kwalifikowaną. Jak wynika z art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, wydanie decyzji lub postanowienia przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawę do wznowienia postępowania podatkowego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia przez Sąd uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał postanowienie w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Skarżąca Spółka nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem od skargi, zatem zwrot kosztów przyznano w takim właśnie zakresie.