III SA/Lu 263/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r. numer [...] 2. określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. 3. przyznaje adw. E. O. – M. wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote, w tym VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które wypłacić z funduszów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L., znak: [...], orzekającej o wymeldowaniu R. K. z pobytu stałego pod adresem ul. P. w L., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy: Zarząd [...] w L. wystąpił o wymeldowanie z pobytu stałego z lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. w L. R. K. w związku z niezamieszkiwaniem w/w pod wskazanym adresem od kilku lat. Organy ustaliły, że najemcą przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu była C. K. - matka R. K. Wobec nieuregulowania zaległości z tytułu należności czynszowych i opłat za świadczenia Zarząd [...] w L. wypowiedział i rozwiązał z dniem 30 kwietnia 2005 roku umowę najmu lokalu, a w dniu 23 października 2008 roku jednostronnie przejął opuszczony lokal. Administrator budynku E. J. zeznała do protokołu, że od dwóch lat, t.j. od kiedy prowadzi administrację budynku przy ul. P. w L., nie spotkała R. K. w lokalu nr [...] tej nieruchomości. Do lipca ub. roku w lokalu tym przebywała jedynie C. K. oraz starszy mężczyzna o nieznanych personaliach. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że R. K. od września 2007 roku przebywa w Zakładzie Karnym w C. Aresztowany został poza miejscem zameldowania. Zawiadomiony o toczącym się postępowaniu R. K. poinformował na piśmie, iż nie posiada żadnej wiedzy na temat miejsca pobytu matki, C. K. oraz innych członków rodziny zameldowanych w przedmiotowym lokalu. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki wymeldowania skarżącego z pobytu stałego, określone w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993, ze zm.). Organ odwoławczy nie uwzględnił wniesionego od powyższej decyzji odwołania R. K., utrzymując ją w mocy. W uzasadnieniu wywiódł, iż bezsporną kwestią w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż R. K. nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Nie ulega wątpliwości również to, że w dniu 23 października 2008 r. ww. lokal został przejęty przez Zarząd [...] w L. Jak wynika z protokołu przejęcia, lokal był wolny, opuszczony przez użytkownika, którym była matka skarżącego. Organ podkreślił, że umowa najmu na przedmiotowy lokal z najemcą C. K. została rozwiązana z dniem 30 kwietnia 2005 r., a więc jeszcze przed aresztowaniem i osadzeniem odwołującego się w Zakładzie Karnym. Powyższy fakt oznacza, że R. K. nie przejawiał żadnego zainteresowania lokalem, w którym był zameldowany. Istotą ewidencji ludności jest gromadzenie informacji w zakresie danych o miejscu pobytu - chodzi przy tym o to, by dane te odpowiadały stanowi faktycznemu. Zameldowanie jak i wymeldowanie jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby i z tego faktu nie można wywodzić żadnych praw do lokalu. Skoro lokal, w którym R. K. był zameldowany, został przejęty przez zarządcę tego lokalu i ww. nie posiadał do niego żadnego tytułu prawnego, dalsze utrzymywanie jego zameldowania w tym lokalu byłoby niezgodne z treścią art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. K. podniósł bliżej niesprecyzowany zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż nie opuścił lokalu jak sugeruje to wnioskodawca wymeldowania, a w mieszkaniu pozostawił swoje rzeczy osobiste. Podniósł także, iż został pozbawiony mieszkania bez zapewnienia chociażby lokalu socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się na kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), przy czym dla wskazania zakresu tej kontroli celowe jest odwołanie się do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w świetle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga wnoszona do sądu jest wprawdzie elementem niezbędnym, aby uruchomić kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny, nie jest jednak wiążąca dla ustalenia zakresu tej kontroli. Niezależnie od zasadności zarzutów podnoszonych w skardze sąd administracyjny zobowiązany jest dokonać kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i władny jest usunąć decyzję z obrotu prawnego jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dającego do tego podstawę, nawet jeśli zarzuty skarżącego nie są w pełni uzasadnione. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – choć nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego są uzasadnione, to sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób kompleksowy stwierdził naruszenia prawa, które muszą skutkować jej uchyleniem. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ewidencja ludności służy jedynie do odzwierciedlenia stanu faktycznego i dostarcza wiedzy m.in. o rzeczywistym miejscu pobytu obywateli. Mechanizm wymeldowania polega na usuwaniu informacji o wymeldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r. , sygn. II OSK 561/05 - LEX nr 194344). Stosownie do art. 10 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności oraz w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego - pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z definicji zamieszczonej w tym przepisie wynika zatem, że aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły założenie, że ewidencja pełni jedynie funkcje urzędowego źródła informacji o stanie faktycznym związanym z miejscem pobytu i nie odzwierciedla stanu prawnego. Z drugiej jednak strony organy oceniając sprawę nie podążyły tym kierunkiem, lecz rozstrzygnięcie oparły na analizie uprawnień skarżącego do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, zamiast dołożyć należytej staranności przy wyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych ze stanem faktycznym związanym z okolicznościami opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania przez skarżącego. Dla organów orzekających oczywistym powinno być, że od czasu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. K. 20/01) w sprawach o wymeldowanie nie podlegają ocenie kwestie uprawnień do przebywania w danym lokalu. Niesporna w sprawie jest okoliczność, że skarżący opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania w związku z aresztowaniem i pobytem w zakładach karnych. Jak wyżej wywiedziono, pojęcie pobytu stałego tworzą dwie przesłanki – nie tylko faktyczne przebywanie, ale i wola stałego przebywania w określonym miejscu. Prezentowany w orzecznictwie pogląd odnośnie dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego nie stracił na aktualności, w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie K. 20/01 (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r., sygn. V SA 2323/02). Pozbawienie wolności i umieszczenie np. w zakładzie karnym czy też areszcie śledczym, rodzi obowiązek zameldowania na pobyt czasowy osoby pozbawionej wolności w miejscu odosobnienia, niezależnie od czasokresu pobytu w tym miejscu (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy). Fakt pozbawienia wolności nie stanowi natomiast ustawowej przesłanki do wymeldowania z pobytu stałego, mimo że w czasie odosobnienia osoba pozbawiona wolności nie zamieszkuje w lokalu stanowiącym jej miejsce stałego pobytu. Pobyt w areszcie śledczym, czy też w zakładzie karnym, w związku z pozbawieniem wolności, nie może być utożsamiany z opuszczeniem miejsca pobytu stałego w rozumieniu art.15 ust. 2 ustawy i nie może skutkować wymeldowaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2008 r., III SA/Łd 795/07 oraz wyrok WSA w Lublinie z 24 lutego 2009 r., III SA/Lu 3/09). Przebywanie w zakładzie karnym nie wyłącza możliwości także krótkotrwałych pobytów w miejscu zamieszkania w związku z instytucją prawną przepustki czy przerwy w wykonywaniu kary pozbawienia wolności. Zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy wobec skarżącego byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby opuścił on miejsce stałego pobytu jeszcze przed aresztowaniem (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2007r. sygn. akt II OSK 722/06). Z oświadczeń składanych przez skarżącego w pismach składanych w toku postępowania wynika, że skarżący do chwili aresztowania (we wrześniu 2007 r.) mieszkał pod wskazanym adresem, pomimo, iż umowa najmu lokalu została wypowiedziana jego matce już w marcu 2005 r. Fakt przebywania skarżącego w lokalu pomimo wypowiedzenia umowy najmu potwierdza znajdujące się w atach administracyjnych oświadczenie najemcy, noszące datę 20 stycznia 2006 r. Faktyczne opróżnienie lokalu nastąpiło dopiero 23 października 2008 r., w momencie, kiedy skarżący przebywał już w zakładzie karnym (protokół przejęcia lokalu z tej daty). Trudno w tej sytuacji przyjąć, że faktyczne opuszczenie lokalu przez skarżącego wiązało się z zaistnieniem drugiej przesłanki wymeldowania, czyli utratą zamiaru przebywania w lokalu. W braku bezpośrednio wyrażonej zgody skarżącego na opuszczenie lokalu powinna być przeprowadzona procedura eksmisyjna, która jest równoznaczna z ustaniem pobytu w danym lokalu. Po przeprowadzeniu eksmisji fakt fizycznego przebywania w lokalu musiał by być uznany za bezprawne wtargnięcie i nie mógłby zostać uznany za wyraz woli stałego przebywania w lokalu w znaczeniu prawnym (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II OSK 65/05). Dopiero połączenie faktycznego nieprzebywania w lokalu związanego z pobytem w zakładzie karnym ze skutecznie przeprowadzoną procedurą eksmisyjną pozwala na przyjęcie spełnienia obydwu przesłanek wymeldowania w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2008 r.). Jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z 26 maja 2008 r. (IV SA/Wa 2285/07; LEX nr 489220) celem postępowania w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego nie jest eksmisja osoby faktycznie zamieszkującej w lokalu, nie posiadającej do niego tytułu prawnego. Cel można realizować tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organy nie ustaliły również, czy w przedmiotowym lokalu znajdowały się rzeczy osobiste skarżącego. Fakt ich pozostawienia mógł wskazywać na zamiar powrotu skarżącego do lokalu po pobycie w zakładzie karnym. Znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty związane z przejęciem lokalu wskazują, że znajdowały się w nim przedmioty codziennego użytku. Ustalenia organów opierające się na fakcie przebywania skarżącego w zakładzie karnym i fakcie braku tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu w świetle wyżej przedstawionych okoliczności sprawy były niewystarczające do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki wymeldowania z pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji. Nie dokonując należytych ustaleń co do faktu przebywania skarżącego w lokalu przed aresztowaniem, pozostawienia rzeczy osobistych oraz braku formalnej procedury eksmisyjnej w odniesieniu do skarżącego organy dopuściły się naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 KPA). Zasada ta nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków celem pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy. Obowiązku tego organy nie dopełniły. Uchybienia te doprowadziły także w konsekwencji do wadliwego zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Powyższe wady decyzji są wystarczające do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponieważ wadliwościami dotknięte są decyzje organów obydwu instancji celowe jest uchylenie nie tylko bezpośrednio zaskarżonej do sądu decyzji organu odwoławczego, ale również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Nie ma uzasadnionych podstaw podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tj. art. 10 KPA. Biorąc pod uwagę fakt przebywania skarżącego w zakładzie karnym prawidłowo organ przekazał wraz z pismem z dnia 23 grudnia 2008 r. istotne dokumenty zgromadzone w sprawie – w postaci wniosku o wymeldowanie, wypowiedzenia umowy najmu, protokołu przejęcia lokalu. Pewnym uchybieniem jest brak wśród tych dokumentów protokołu zeznań administratora budynków – E. J. W okolicznościach sprawy uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym niemniej organy powinny dołożyć staranności, aby w tego typu sytuacjach przekazać stronie postępowania, która ze względu na przymusowe odosobnienie nie może osobiście zapoznać się z aktami sprawy, w miarę możliwości wszystkie istotne dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Obowiązek taki płynie także z zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 KPA (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1607/07). Uchylenie decyzji oznacza konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie. Organy meldunkowe winny jeszcze raz zbadać wszechstronnie wszystkie okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę nie tylko okoliczność, czy skarżący przebywa w przedmiotowym lokalu, lecz także element woli, czyli zamiar pobytu, o ile może być zrealizowany. Organy winny przy tym opierać się na stanie istniejącym w dacie orzekania, tak aby ewidencja ludności odzwierciedlała aktualny stan w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.