III SA/Lu 264/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia szkolenia kierowców oraz skreślenia z rejestru działalności regulowanej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania spółki A. sp. z o.o. w L. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta L. z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zakazu Ośrodkowi Szkolenia Kierowców A. sp. z o.o. prowadzenia szkolenia kierowców oraz skreślenia powyższego przedsiębiorcy (wpis pod Nr [...]) z rejestru działalności regulowanej - rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, działając m. in. na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) wskazało, że organ I instancji wydając zakwestionowaną decyzję, ustalił, iż szkolenie kandydatów na kierowców odbyło się w wyliczonych przypadkach niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia (nie przeprowadzono egzaminu wewnętrznego teoretycznego po zakończeniu szkolenia, zaistniały liczne nieprawidłowości w dokumentacji), a ponadto w dwóch przypadkach zostało wydane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia niezgodnie ze stanem faktycznym. W odwołaniu skarżąca podniosła szereg argumentów przemawiających za prawidłowością postępowania związanego ze szkoleniem kandydatów na kierowców. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Ustęp 2 powyższego artykułu ustawy stanowi, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest: 1) szkolenie niezgodne z obowiązującym programem szkolenia oraz 2) wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne zakończone kwestionowaną decyzją, a w szczególności w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie dowodów z dokumentów i z zeznań świadków. Skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z § 6 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217 poz. 1834) wewnętrzny egzamin praktyczny może odbyć się dopiero po pozytywnym zaliczeniu części teoretycznej szkolenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przynajmniej w jednym przypadku Spółka przeprowadziła szkolenie kandydata na kierowcę niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia. W przypadku A. Z. na karcie przeprowadzonych zajęć nie ma wpisu instruktora o potwierdzeniu wyniku pozytywnego egzaminu teoretycznego. W trakcie szkolenia w obu ośrodkach (poprzednim i w prowadzonym przez skarżącą), kursantka nie zaliczyła części teoretycznej. Skarżąca wydała jednak kursantce zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż potwierdziła w nim, iż została ona uznana za przygotowaną do złożenia egzaminu państwowego. Okoliczności tej nie zaprzecza skarżąca, tłumacząc, iż wystąpiła ona na skutek przeoczenia. W przypadku B. M. skarżąca również wydała zaświadczenie o ukończeniu szkolenia niezgodnie ze stanem faktycznym. Z zaświadczenia nr [...] 2007 z dnia 22 marca 2007 r. wynika, że od dnia 26 stycznia 2006 r. do dnia 22 marca 2007 r. odbył on m.in. 30 godzin zajęć praktycznych. Tymczasem karta przeprowadzonych zajęć potwierdza, iż do dnia 22 marca 2007 r. odbył on jedynie 26 godzin szkolenia praktycznego, zaś brakujące 4 godziny jazdy zostały zrealizowane w dniach 23 i 26 marca 2007 r., a więc po wydaniu wyżej oznaczonego zaświadczenia. Fakt ten potwierdził zainteresowany w zeznaniu w dniu 19 marca 2008 r. Uzupełnienie wymaganych przepisami godzin jazdy już po wydaniu zaświadczenia nie jest okolicznością, która mogłaby wyłączyć stosowanie art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium wskazało, że w działalności skarżącej dochodziło do innych nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji szkoleń, co wynika nie tylko z zebranego materiału dowodowego, lecz także z wyjaśnień strony. Kolegium uznało, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest przynajmniej jednorazowe udowodnienie przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia, jak też przynajmniej jednokrotne wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, gdyż ustawodawca w art. 104 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym używa liczby pojedynczej. W razie wykazania zaistnienia nawet pojedynczej okoliczności wymienionej powyżej, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i o skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej (tzw. decyzja związana), bez względu na motywy, które doprowadziły dany ośrodek do stanu rażącego naruszenia warunków działalności gospodarczej. Skoro z akt sprawy wynika, że Spółka rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, to Kolegium uznało decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową. Na decyzję tę Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając m. in. na obrazę prawa materialnego – art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez przyjęcie, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest każde naruszenie warunków szkolenia, nawet mało istotny błąd formalny lub merytoryczny w zakresie szkolenia kierowców. Skarżąca zarzuciła również niekonsekwencję w ocenie tego samego stanu faktycznego, bowiem na jego podstawie zapadły dwie różne decyzje, tj. zaskarżona, oraz decyzja z dnia 7 lutego 2008 r. o umorzeniu postępowania wobec jednego z instruktorów, który brał udział w wystawieniu jednego z zaświadczeń o ukończeniu szkolenia, w związku z czym w obrocie prawnym istnieją dwie prawomocne decyzje, odmiennie oceniające ten sam stan prawny i faktyczny. Skarżąca wskazała, że w przypadku wydania zaświadczenia o ukończeniu szkolenia A. Z. skarżąca przyjęła, iż osoba, która w innej szkole kandydatów na kierowców odbyła 21 godzin jazdy musi mieć zdany egzamin teoretyczny, zaś wina skarżącej polega na przeoczeniu braku wpisu o egzaminie teoretycznym wewnętrznym w karcie wystawionej przez inny ośrodek. W przypadku zaświadczenia wydanego B. M. błąd wystąpił w podsumowaniu ilości przejeżdżonych godzin, zaś brakujące 4 godziny jazdy zrealizowano po wezwaniu kursanta tak, że w momencie przystąpienia do egzaminu państwowego miał on wyjeżdżone wymagane 30 godzin. W pozostałych przypadkach nieprawidłowości w dokumentacji wyniknęły z błędów ludzkich, a niezamierzonego działania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy kwestia umorzenia postępowania wobec jednego z instruktorów, bowiem są to dwie różne sprawy administracyjne, rozstrzygane decyzjami w oparciu o odmienne podstawy prawne, nie można więc utrzymywać, że w obrocie istnieją dwie prawomocne decyzje rozstrzygające tą samą sprawę, w związku z czym wydana później jest nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z interpretacją dokonaną przez Kolegium, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest przynajmniej jednorazowe udowodnienie przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia, jak też przynajmniej jednokrotne wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Pogląd ten ma uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2314/05, LEX nr 214083, gdzie sąd wskazał, że dla podjęcia decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym wystarczy stwierdzenie, przez uprawniony do kontroli działalności przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców organ, samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2001 r. [obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2005 r.], przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy. Dodać należy, że powyższy wyrok został utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (wyrok z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 89/07). W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r., (sygn. II SA/Sz 115/06, LEX nr 296075) wskazał, że dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wystarczające jest stwierdzenie jednorazowego faktu szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia lub jednorazowego wydania niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu kursu. Przy zaistnieniu takich przypadków wydanie przez organ zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązkowe. Osoba prowadząca ośrodek szkolenia kierowców winna zaś znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim program szkolenia kierowców. Nie przekonuje zatem argumentacja skarżącego, że wskazane przez organ naruszenia miały charakter sporadyczny, incydentalny. Sąd podziela pogląd, że ani niewielka liczba udowodnionych przypadków złamania prawa, ani ich waga, wobec jednoznacznej w swej zamierzonej restrykcyjności regulacji prawnej w tym zakresie, nie mogły być brane pod uwagę w sprawie, gdyż nie ma tu miejsca na wartościowanie skutków uchybienia przepisom prawa przez organ wydający decyzję. Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zostało zdefiniowane w ustawie (art. 104 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym). Każde naruszenie, które dotyczy określonej materii zostało przez ustawodawcę uznane za kwalifikowane, a nazwanie ich rażącymi ma charakter generalny i w pewnym sensie techniczny. Organ nie może w konkretnym przypadku dokonywać własnej oceny, czy stwierdzone naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców należy uznać za rażące, czy też mniej znaczące. Organ bada tylko czy naruszenie warunków wyczerpuje znamiona określone w ustawie, a więc czy dotyczy szkolenia niezgodnego z obowiązującym programem szkolenia lub polega na wydaniu niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Chybiony jest pogląd prezentowany przez skarżącą, że rażące uchybienie powinno być rozumiane tak, jak przy stwierdzaniu nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a więc skoro uznaje się pewne naruszenia prawa za rażące, to muszą istnieć również inne, które nie są rażące, tak jak w jego przypadku. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu tego ostatniego przepisu nie jest definiowane, ale istotnie uznawane jest w piśmiennictwie i judykaturze za rodzaj naruszenia przez organ administracji prawa o szczególnym charakterze, naruszenia kwalifikowanego, różnie zresztą pojmowanego. Natomiast "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców", pomijając już to, że dotyczy działalności gospodarczej przedsiębiorców, a nie działalności orzeczniczej organów administracji, zostało dokładnie sprecyzowane przez określenie rodzaju uchybień, a nie poprzez odwołanie się do ich skutków czy natężenia występowania nieprawidłowości. Szukane analogii w tym zakresie w instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest zupełnie nietrafne i niczym nieuzasadnione. Podsumowując – wystąpienie wskazanych uchybień jest niesporne i udokumentowane. Ustawodawca przesądził w art. 104 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, że tego rodzaju uchybienie dyskwalifikuje przedsiębiorcę, a polemika skarżącej w zakresie skutków uchybienia jest w istocie polemiką z ustawodawcą. Nie ma więc podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona decyzja prawa nie narusza, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.