III SA/Lu 276/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), WSA Anna Strzelec, Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego T. B. – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Skarżący T. B. w dniu [...] maja 2018 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, a następnie [...] czerwca 2018 r. dokonał korekty tego wniosku. Po dokonanej zmianie ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do gruntów o łącznej powierzchni 89,23 ha. We wniosku ubiegał się również o przyznanie płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do bydła i płatności do krów. Po dokonaniu kontroli administracyjnej wniosku organ pierwszej instancji ustalił, że kwalifikowalna powierzchnia działek stwierdzona w toku przedmiotowego postępowania wyniosła 39,02 ha, dlatego decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówił skarżącemu przyznania w całości jednolitej płatności obszarowej na 2018 rok i nałożył w tym zakresie sankcję w kwocie [...]zł. Wskazaną decyzją organ przyznał jednocześnie skarżącemu pozostałe płatności, o jakie się ubiegał. Odwołanie od powyższej decyzji, w części dotyczącej odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz nałożenia sankcji wniósł skarżący. Organ odwoławczy odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo podstawy prawne przyznawania jednolitej płatności obszarowej oraz kontroli wniosków pod kątem kryteriów kwalifikowalności, poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "ustawa o płatnościach"), jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Przede wszystkim organ ustalił, że w przypadku działek rolnych o łącznej pow. 50,14 ha położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (znajdujących się na terenie miasta L. w obrębie P. M. na [...]), skarżący nie spełnił wskazanej przesłanki, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Dlatego wymienione działki zostały w całości wykluczone z wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Ponadto kontrola administracyjna wniosku skarżącego przeprowadzona w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS i wizytację w terenie w dniu [...] listopada 2018 r. wykazała nieprawidłowość w deklaracji powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działki rolne o identyfikatorach R i S o łącznej pow. 2,64 ha. Ustalono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wynosi w tym przypadku 2,57 ha, zatem dla działki ewidencyjnej nr [...] wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO jej część o pow. 0,07 ha. W takiej zaś sytuacji łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła 50,21 ha (50,14 ha + 0,07 ha). Wyjaśniając stwierdzone fakty organ podniósł, że z charakteru umów zawartych przez skarżącego z Państwowym Muzeum na [...] nie wynika, że przedmiotowe działki były w jego posiadaniu w znaczeniu ich rolniczego użytkowania przez cały rok kalendarzowy. Według organów obu instancji posiadanie obejmuje nie tylko dokonanie zasiewów, ale także wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym nawożenie, zbieranie plonów, a także decydowanie o innym ich przeznaczeniu. Organ powołał się również na definicję posiadania określoną w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 – dalej jako "k.c."), według której, posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Z umowy zawartej przez skarżącego z Państwowym Muzeum na M. z dnia 23 maja 2018 r. (nr [...]) wynika, że jest on zobowiązany dwa razy w roku do mechanicznego koszenia i zbierania trawy, jej wywiezienia i utylizacji lub innego zagospodarowania we własnym zakresie. Natomiast z aneksu nr [...] do wskazanej umowy zawartym w dniu [...] maja 2018 r. wynika, że umowa z dnia [...] maja 2018 r. otrzymała brzmienie określone w załączniku do tego aneksu, to jest określona została jako "umowa nieodpłatnego użyczenia" (nr [...]), której przedmiotem jest "nieodpłatne użyczenie nieruchomości na terenie Państwowego Muzeum na [...] w celu mechanicznego koszenia, zbioru trawy i wykorzystywania jej do celów rolniczych". Organ odwoławczy ustalił, ze skarżący nie był w 2018 roku posiadaczem działek nr [...] i nr [...]. Przedłożona przez rolnika umowa wraz z aneksem dowodzi tylko, że skarżący miał jedynie wyłącznie prawo do używania rzeczy, bez pobierania z niej pożytków. Z treści umowy wynika, że pomimo nazwania jej "umową użyczenia", skarżący nie był posiadaczem działek, a jedynie wykonawcą usługi polegającej na koszeniu i zbiorze trawy na terenie Państwowego Muzeum na [...]. Zatem nie była to powierzchnia kwalifikowalna do płatności w rozumieniu 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L nr 347 z dnia 20.12.2013 r., str. 608 z późn. zm. – dalej jako rozporządzenie nr 1307/2013). W konsekwencji – w ocenie organu – skoro w odniesieniu do spornych działek nie nastąpiło przeniesienie posiadania działek nr [...] i nr [...] na rzecz rolnika, to nie weszły one w skład jego gospodarstwa rolnego. Dlatego powierzchnia uprawniona do płatności byłą mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o jej przyznanie na 2018 rok, co obligowało organ – na podstawie art. 19a ust. 1 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 48 – dalej jako rozporządzenie nr [...]) – do odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz jednocześnie nałożenia sankcji administracyjnej w kwocie [...]zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący T. B., zarzucając jej: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 6 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozostający w sprzeczności z zasadą legalizmu, praworządności i obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności poprzez powoływanie w treści uzasadnienia decyzji wzajemnie sprzecznych twierdzeń i opieranie rozstrzygnięcia na przesłankach nieznajdujących odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa, b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, skutkujące nierozpatrzeniem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie tytułu prawnego przysługującego skarżącemu w stosunku do zadeklarowanych działek oraz sposobu ich użytkowania, c) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób niebudujący zaufania do organów administracji publicznej, wskazujący na wydanie decyzji w oparciu o własne przekonania i dopasowanie treści uzasadnienia do z góry ustalonego rozstrzygnięcia, d) art. 189d pkt 4 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało nałożeniem sankcji w sposób bezpodstawny. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 336 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia posiadania, co skutkowało uznaniem przez organ, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 8 ust. 1 tej ustawy do przyznania płatności i nałożeniem sankcji, b) art. 53 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że skoszona trawa nie stanowi pożytków z użytkowanych gruntów, c) art. 32 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013, poprzez błędne uznanie zadeklarowanych działek za obszary, które są wykorzystywane głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej pomimo, że obowiązujące przepisy prawa nie wskazują obszarów, w stosunku do których nie jest możliwe uzyskanie jednolitych płatności obszarowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2018 i nałożenia sankcji w wysokości [...] zł oraz odpowiedniej części decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, w tym wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 oraz zmiany do wniosku w przedmiocie przyznania płatności, uzupełniającej wniosek o powierzchnię gruntów znajdujących się na terenie Państwowego Muzeum na [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie wydanego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu. W przedmiotowej sprawie istotę sporu stanowiła kwestia zasadności całkowitej odmowy przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2018 i jednocześnie nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli administracyjnej nieprawidłowościami. Zdaniem organów obu instancji, skarżący nie spełnił warunku "posiadania" w odniesieniu do nieruchomości rolnych oznaczonych jako działki rolnych nr [...] i nr [...], w związku z czym nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powołując się na pojęcie "posiadania" określone w art. 336 k.c. oraz judykaturę sądów administracyjnych organ odwoławczy przyjął, że dla przyznania omawianej płatności istotne jest to, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem przy spełnieniu wymogów kwalifikowalności przewidzianych ustawą o płatnościach. Natomiast zdaniem skarżącego, organ dokonał błędnej wykładni pojęcia posiadania, jak również błędnie uznał zadeklarowane działki jako obszary, które są wykorzystywane głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej. Tak postawiony problem wymagał przede wszystkim rozważenia reguł i warunków przyznania producentowi rolnemu jednolitej płatności obszarowej, zwłaszcza w kontekście przesłanek określonych art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami" (pkt 1) i będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (pkt 2). Ponieważ pojęcie "posiadania" nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że ustawodawca wskazując na posiadanie jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku o płatności, odnosi to pojęcie – co do zasady – do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 342/06; z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 258/06; z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 381/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. V SA/Wa 20/10). Stosownie do przepisu art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Tym samym w ujęciu cywilistycznym posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na władaniu rzeczą, który obejmuje dwa elementy: fizyczny (corpus), czyli faktyczne władanie rzeczą oraz psychiczny (animus), to jest wolę posiadacza do władania rzeczą dla siebie (jak właściciel, użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą). Wola władania rzeczą dla siebie przejawia się w podejmowaniu czynności wskazujących na to, że posiadacz traktuje rzecz jako pozostającą w jego swobodnej dyspozycji. Wymaga jednakże zwrócenia uwagi, że władztwo faktyczne nieruchomości rolnych uprawniające do przyznania płatności, biorąc pod uwagę zasady przyznawania tego rodzaju płatności, musi być jednocześnie stanem trwałym, chodzi bowiem o możność korzystania z rzeczy zarówno przez czas nieokreślony, jak i określony, ale taki, który pozwala na realizację gospodarczych celów posiadania gruntów rolnych. Dlatego posiadanie w świetle omawianych przepisów jest więc stanem trwałego władztwa nad rzeczą, w którym istnieje realna możność swobodnego korzystania z rzeczy przez posiadacza. Stąd też incydentalne, chwilowe lub krótkotrwałe władanie rzeczą, albo też takie, które nie pozwala na zrealizowanie praw lub obowiązków wynikających z celu posiadania (jak w przypadku płatności rolnych) – nie może zostać uznane za posiadanie uprawniające do przyznania płatności. Skoro zatem posiadanie jest władaniem w zakresie prawa pozwalającego na korzystane z rzeczy, a prawa te noszą znamiona trwałości (prawa rzeczowe), władanie to powinno być stanem trwałym (zasada trwałości posiadania) [por. Kodeks cywilny – Komentarz pod red. J. Ciszewskiego i P. Nazaruka, WKP 2019; Kodeks cywilny – Komentarz pod red. M. Frasa i M. Habdas, Tom II, Własność i inne prawa rzeczowe, WKP 2018). W konsekwencji, w aspekcie warunków przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pojęcie posiadania należy rozpatrywać nie tylko w ujęciu cywilistycznym, ale w szerszym kontekście, wynikającym ze specyfiki przepisów krajowych i unijnych regulujących wskazany przedmiot. Wsparcie dochodów rolników poprzez płatności obszarowe, jak wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, dotyczy bowiem tych podmiotów, które nie tylko są faktycznymi posiadaczami gruntów rolnych, ale też użytkują je rolniczo i efektywnie gospodarują na tych gruntach. Istotą płatności bezpośrednich jest bowiem pomoc tym producentom rolnym, którzy oprócz faktycznego władania gruntami rolnymi, decydują również o profilu upraw, dokonują swobodnie zabiegów agrotechnicznych i w sposób nieograniczony zbierają plony. Innymi słowy, decydujące znaczenie dla przyznania płatności obszarowych ma nie tylko fakt posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale również faktyczne ich rolnicze użytkowanie. Tym samym pojęcie posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie pokrywa się w pełni z legalną definicją posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. Pojęcie posiadania gruntów rolnych w kontekście uprawnień do płatności bezpośrednich jest pojęciem określonym w prawie unijnym, a krajowy ustawodawca umożliwia stosowanie tego pojęcia w warunkach krajowych. Przepisy krajowe dotyczące posiadania gruntów deklarowanych do płatności bezpośrednich, o jakie chodzi w przedmiotowej sprawie, powielają w praktyce sformułowania dotyczące gruntów uprawnionych do tych płatności użyte w unijnych aktach prawnych. Obecnie jest to przepis art. 32 ust. 2 i nast. rozporządzenia nr 1307/2013. W takich przypadkach wyrażenia użyte w przepisach krajowych należy bezwzględnie definiować w ten sposób, by były zgodne z prawem wspólnotowym (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 249/09 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 91/19). Dotyczy to zwłaszcza rozporządzeń wspólnotowych, które w polskim porządku prawnym są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich implementacji do krajowego systemu prawnego. Mając powyższe uwagi na względzie należy zatem przypomnieć, że według art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub w przypadku, gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej – wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, "gospodarstwo rolne" to wszystkie jednostki, wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Natomiast "działalność rolniczą" definiuje się jako produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt i utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, a także utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013). W świetle przytoczonych unormowań, posiadanie uprawniające do płatności obszarowych (w tym jednolitej płatności obszarowej) za dany grunt rolny powinno polegać na faktycznym władztwie nad tym gruntem, mającym postać efektywnego i trwałego użytkowania rolniczego, wykonywanego w imieniu i na rachunek podmiotu deklarującego te grunty do płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1287/10 oraz wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11). Chodzi zatem o działki rolne, które są przedmiotem posiadania rolnika starającego się o przyznanie płatności i które wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego. Zatem w kontekście przesłanek przyznania płatności obszarowych, przez posiadacza gruntów rolnych należy rozumieć osobę (producenta rolnego), która w sposób swobodny decyduje o rodzaju prowadzonej działalności rolniczej na zadeklarowanej działce, rodzaju zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a efekty tej działalności zasilają gospodarstwo rolne tego podmiotu. Oznacza to również, że użytkowanie to nie musi polegać na samodzielnym (osobistym) działaniu, ale na realnym decydowaniu o tym, co pod względem rolniczym na tych gruntach powinno być wykonywane. Dlatego dla przyznania płatności bezpośrednich (w tym jednolitej płatności obszarowej) istotne znaczenie ma okoliczność, czy posiadanie gruntów rolnych ma cechy trwałości. Z reguły posiadanie ze swej istoty cechuje się trwałością władztwa nad rzeczą. Związek posiadacza wnioskującego o przyznanie płatności z gruntami rolnymi nie może wyrażać się zaś w sporadycznym lub kilkukrotnym zawładnięciu rzeczą, ale w możności korzystania z niej przez czas – w zasadzie – nieokreślony. Ponadto musi to być związek faktyczny, czyli mający zapewniać posiadaczowi możliwość wpływu na rzecz za pośrednictwem bezpośrednich środków fizycznych. Zatem, aby spełnić warunek "kwalifikowalności hektarów", o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, grunty te muszą pozostawać w sposób trwały w posiadaniu osoby ubiegającej się o przyznanie płatności. Nie może to być zaś władztwo chwilowe, przejawiające się w sporadycznej (np. dwukrotnej w roku) możliwości wstępu na grunt zgłoszony do płatności. Posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania mające cechę trwałości objawia się w możliwości decydowania o ich przeznaczeniu (dokonywaniu zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej, nawożenia, zbierania plonów, itd.) w dłuższym okresie. Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i rozporządzenia nr [...], jest nierozerwalnie związane z trwałym (a nie sporadycznym, czy chwilowym) prowadzeniem działalności rolniczej na deklarowanych do płatności gruntach rolnych i ich utrzymywaniu zgodnie z przewidzianymi prawem normami. Odnosząc powyższe rozważania do niespornych okoliczności faktycznych tej sprawy stwierdzić należało, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż zadeklarowane przez skarżącego grunty o pow. 50,14 ha znajdujące się w jego władaniu na podstawie umowy oznaczonej jako "umowa użyczenia" – nie stanowią gruntów kwalifikujących się do przyznania jednolitej płatności obszarowej. W sprawie bezsporne było to, że skarżący w dniu [...] maja 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku, obejmującym również jego zmianę z dnia [...] czerwca 2018 r., do jednolitej płatności obszarowej zadeklarował m.in. działki rolne o łącznej powierzchni 50,14 ha, położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] na terenie miasta L., w obrębie P. M. na [...]. Jak wynika z treści umowy z dnia [...] maja 2018 r., zawartej pomiędzy skarżącym a Państwowym Muzeum na [...], zobowiązał się on do wykoszenia i zbioru trawy na wymienionych działkach, a także do jej wywiezienia, utylizacji, bądź innego zagospodarowania we własnym zakresie. Koszenie takie miało się odbywać dwa razy w roku, w ustalonym telefonicznie terminie. Umowa została zawarta na okres do dnia [...] grudnia 2019 r. i określono ją jako "umowę nieodpłatną". Z kolei zgodnie z aneksem do tej umowy zawartym w dniu [...] maja 2018 r., umowa otrzymała brzmienie określone w załączniku do aneksu, to jest jako "Umowa nieodpłatnego użyczenia nr [...]". Z treści aneksu wynikało również, że jej przedmiotem jest nieodpłatne użyczenie nieruchomości na terenie Państwowego Muzeum na [...] w celu mechanicznego koszenia, zbioru trawy i wykorzystywania jej do celów rolniczych. Aneks ten został złożony przez skarżącego w organie I instancji w dniu [...] stycznia 2019 r. Otóż wymaga zwrócenia uwagi, że sama umowa użyczenia nie stanowi dowodu na spełnienie przesłanek przyznania jednolitej płatności obszarowej w tym zakresie. Umowa użyczenia wskazuje jedynie na istnienie tytułu prawnego posiadania rzeczy, ale nie przesądza ani o posiadaniu warunkującym przyznanie płatności, ani o faktycznym rolniczym użytkowaniu gruntów rolnych objętych taką umową. Zgodnie z art. 710 k.c., przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Cechami charakterystycznymi umowy użyczenia są zatem: nieodpłatność i bezinteresowność, a także przede wszystkim brak trwałości. Nie upoważnia ona biorącego rzecz w użyczenie (komodatariusza) do pobierania pożytków z przedmiotu umowy. Ponadto umowa taka może być w każdym czasie i w dowolnej formie (nawet ustnie) rozwiązana. W doktrynie zwraca się również uwagę na realny charakter tej umowy, co oznacza, że do jej zawarcia konieczne jest oprócz oświadczeń woli, także wydanie rzeczy biorącemu do używania. Tak długo, jak przedmiot umowy nie zostanie wydany, umowa omawianego typu nie powstaje (por. Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna pod. red. A. Kidyby, wyd. II 2014). Przedstawiona przez skarżącego umowa z dnia [...] maja 2018 r., uzupełniona aneksem z dnia [...] maja 2018 r., została przez strony tej umowy nazwana "Umową nieodpłatnego użyczenia nr [...]". Zatem ze swej istoty nie nosiła ona cech trwałości. Pomimo bowiem tego, że została zawarta na okres do [...] grudnia 2019 r., w każdym czasie mogła zostać rozwiązana. Zauważyć również należy, że użyczenie gruntów w niej wymienionych (działek ewidencyjnych nr [...] i [...] na terenie miasta L. w obrębie P. M. na [...], nie doprowadziło do objęcia ich przez skarżącego w posiadanie. Już te okoliczności, ocenione przez organy prawidłowo, uzasadniały odmowę przyznania płatności w tym zakresie, skoro przez posiadacza uprawnionego do jednolitej płatności obszarowej należy rozumieć producenta rolnego, który w sposób samodzielny prowadzi działalność rolniczą na zadeklarowanych działkach rolnych, a działki te wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego. Z treści przedstawionej umowy użyczenia wynikało przy tym jednoznacznie, że skarżący był zobowiązany co najmniej dwa razy w roku (dwa skosy) wejść na teren użyczonych działek (po uprzednim uzgodnieniu telefonicznym), w celu wykoszenia i zbioru trawy, jej wywiezienia, utylizacji, bądź innego zagospodarowania we własnym zakresie. Skarżący nie mógł zatem w sposób samodzielny i nieskrępowany decydować o rodzaju oraz zakresie prowadzonej na tych działkach działalności rolniczej, bowiem cel ten został odmiennie określony w zawartej umowie. Miał jedynie możliwość wejścia na wskazane grunty, aby dokonać czynności z góry określonych w umowie, przez co samą umowę zbliżało to raczej do umowy o dzieło w rozumieniu art. 627 k.c., gdzie wynagrodzeniem jego wykonawcy byłoby prawo zagospodarowania wykoszonej trawy we własnym zakresie. Nie rozwijając jednak tej kwestii, z całą pewnością nie było w opisanych okolicznościach mowy o trwałym posiadaniu użyczonych działek, skoro przedmiot użyczenia (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) nie został biorącemu w używanie w istocie wydany do swobodnego korzystania. Skarżący bowiem mógł jedynie wejść na te grunty dwa razy do roku dopiero po uprzednim uzgodnieniu telefonicznym z użyczającym (w zależności od stanu pogody i wzrostu trawy). Powyższe prowadzi do wniosku, że użytkowany grunt nie pozostawał pod jakąkolwiek kontrolą skarżącego, który wykonywał na nim jedynie zabiegi agrotechniczne na polecenie użyczającego. Wykluczało to tym samym przyjęcie "posiadania" przez producenta rolnego gruntów rolnych uprawniających w omawianym zakresie do przyznania płatności. W konsekwencji – w ocenie Sądu – organy całkowicie w sposób uzasadniony przyjęły, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] na terenie miasta L. w obrębie P. M. na [...] (będące przedmiotem umowy użyczenia z dnia [...] maja 2018 r., aneksowanej w dniu [...] maja 2018 r.), nie były przedmiotem posiadania i nie weszły w skład gospodarstwa rolnego skarżącego. Skarżący nie spełnił zatem warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, określonych przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr [...]. Skutkiem tego były dalsze prawidłowe ustalenia organu, że powierzchnia uprawniona do płatności była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Dla działki ewidencyjnej o nr [...] powierzchnia obszaru wykluczonego wyniosła 1,19 ha, a dla działki ewidencyjnej o nr [...] powierzchnia ta wyniosła 48,95 ha. Z kolei dla działki ewidencyjnej o nr [...] zasadnie wykluczono obszar 0,07 ha. Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej z wymienionych działek ewidencyjnych (nr [...], nr [...] i nr [...]) wyniosła łącznie 50,21 ha. Stosownie do powyższych niewadliwych ustaleń faktycznych organ był zobowiązany do zastosowania art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego pomniejszonego o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy. Zmniejszenie płatności, wyliczone jako 1,5 krotność stwierdzonej różnicy przekraczało powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z czym organy prawidłowo przyjęły, że należało odmówić skarżącemu przyznania płatności i naliczyć karę administracyjną. W. kary administracyjnej obliczona w sposób zgodny z powyższymi przepisami wyniosła [...] zł. W ocenie Sądu organy rozpatrujące sprawę nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. Co więcej, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie jest zatem zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie nie ciąży zatem obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia skarżącego do otrzymania płatności w pełnej wysokości. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadziła do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności, co oznacza, że to strona ma obowiązek udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń. Zauważyć również należy, że skarżący biorący czynny udział w sprawie nie przedstawił żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia organów. Stwierdzenie opisanych nieprawidłowości musiało w okolicznościach tej sprawy skutkować odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej w całości i nałożeniem sankcji, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Uzasadnienie takiego stanowiska znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Podkreślić przy tym należy, że płatności przyznawane są na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać warunków przyznania płatności. Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć wszelkiej staranności by ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. W interesie skarżącego było zatem szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności, zaś skarżący składając wniosek o płatność oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania pomocy. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 6, art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, w tym w szczególności naruszenia art. 189d pkt 4 k.p.a. Przepisy prawa wspólnotowego nakładają na organy obowiązek wymierzenia kary administracyjnej w ściśle określonych przypadkach oraz ściśle określonej wysokości, dlatego w sprawie brak było podstaw do miarkowania kary na podstawie art. 189d pkt 4 k.p.a., ze względu na stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. W omawianym przypadku uregulowanie to nie ma w ogóle zastosowania. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów podnieść należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, jak ten obowiązek wypełnił organ administracji (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola administracji publicznej odbywa się, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy. Zatem – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji (przy czym wyjaśnić należy, że dokumenty mające być przedmiotem dowodów, o przeprowadzenie których wnosił skarżący, to jest wniosek aplikacyjny na 2018 rok i zmiana do wniosku, znajdowały się już w aktach sprawy administracyjnej). Tym samym dokonana przez organy kontrola administracyjna wniosku doprowadziła do dokonania prawidłowej oceny zgodności wniosku aplikacyjnego z warunkami, na jakich przyznawana była jednolita płatność obszarowa (JPO) na rok 2018. Z przytoczonych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – do oddalenia skargi, o czym należało orzec w sentencji wyroku.