III SA/Lu 29/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.-M. Kliniki Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w przedmiocie naruszenia przez Inne reguł uczciwej konkurencji przy ogłaszaniu oraz realizacji konkursu o udzielenie świadczeń zdrowotnych postanawia: odrzucić skargę. A.-M. Kliniki Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 53 § 2 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. dalej powoływanej także jako p.p.s.a.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na czynności Inne, zarzucając mu naruszenie prawa, poprzez naruszenie reguł uczciwej konkurencji przy ogłaszaniu oraz realizacji konkursu na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Skarżąca wniosła o uchylenie czynności Inne w ramach postępowania konkursowego z dnia 15 grudnia 2017 r., których przedmiotem jest udzielanie całodobowych, specjalistycznych świadczeń zdrowotnych w zakresie kardiologii, a w przypadku zakończenia procedur konkursowych z naruszeniem prawa, wyboru przyjmującego zamówienie i zawarcia umowy – stwierdzenie bezskuteczności tych czynności. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualne o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 wymienionej ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę. Treść skargi wniesionej przez A.-M. Kliniki Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wskazuje, że sytuacja przewidziana w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z treści skargi i dołączonych do niej dokumentów oraz akt sprawy wynika, że skarga dotyczy czynności Inne w ramach konkursu o udzielanie całodobowych specjalistycznych świadczeń zdrowotnych w zakresie kardiologii, ogłoszonego w dniu 15 grudnia 2017 r. Postępowanie konkursowe prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 z późn. zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy podmiot leczniczy spełniający przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 oraz z 2016 r. poz. 831, 996, 1020, 1250 i 1265), zwany dalej "udzielającym zamówienia", może udzielić zamówienia na udzielanie w określonym zakresie świadczeń zdrowotnych, zwanego dalej "zamówieniem", podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, lub osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zwanym dalej "przyjmującym zamówienie". Przedmiot zamówienia nie może wykraczać poza rodzaj działalności leczniczej lub zakres świadczeń zdrowotnych wykonywanych przez przyjmującego zamówienie, zgodnie z wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, o którym mowa w art. 100 (ust. 2). Udzielenie zamówienia następuje w trybie konkursu ofert (ust. 3). Do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art. 140, art. 141, art. 146 ust. 1, art. 147, art. 148 ust. 1, art. 149, art. 150, art. 151 ust. 1, 2 i 4-6, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia (ust. 4). Przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do zamówień, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty [...]euro liczonej według średniego kursu złotego w stosunku do euro, ustalonego w przepisach wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (ust. 4a). Do udzielenia zamówienia nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (ust. 5). Z treści art. 27 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że z przyjmującym zamówienie wyłonionym w trybie konkursu ofert udzielający zamówienia zawiera umowę na czas udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub na czas określony. Wymaga przy tym podkreślenia, że w świetle powołanego art. 26 ust. 4 ustawy o świadczeniach leczniczych do konkursu ofert stosuje się tylko wymienione w tym ustępie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 z późn. zm. ) i tylko odpowiednio. Zatem postępowania konkursowego prowadzonego w trybie ustawy o działalności leczniczej nie można utożsamiać z postępowaniem przeprowadzanym w trybie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przepis art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że: 1. świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu; 2. odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia; 3. po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu; 4. od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 5. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3; 6. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu; 6a. stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 7. w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy; 8. od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na mocy art. 26 ust 4 ustawy o świadczeniach leczniczych do postępowania odwoławczego w ramach konkursu prowadzonego na podstawie tej ustawy mają odpowiednie zastosowanie tylko dwa pierwsze ustępy art. 154 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to jest ust. 1, który uprawnia świadczeniodawcę biorącego udział w postępowaniu do wniesienia do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania oraz ust. 2, według którego odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, a wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. W świetle wyraźnego brzmienia art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej do postępowania konkursowego prowadzonego w trybie ustawy o działalności leczniczej nie mają natomiast zastosowania dalsze ustępy art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności ust. 3 przewidujący wydanie decyzji administracyjnej uwzględniającej lub oddalającej odwołanie, ust. 4 przewidujący możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również ust. 8 przewidujący możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro zaś ustawodawca w art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie wymienił konkretne jednostki redakcyjne ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które mają mieć odpowiednie zastosowanie do postępowania konkursowego prowadzonego w trybie ustawy o działalności leczniczej, nie zachodzą podstawy do przyjęcia możliwości zastosowania w drodze analogii także innych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności przepisu przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 476/16, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt V CSK 662/15, LEX nr 2097797). Zestawienie treści art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, odsyłającego do odpowiedniego stosowania jedynie ust. 1 i ust. 2 art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazuje, że ustawodawca zrezygnował z jakiejkolwiek dalszej drogi zaskarżenia (por. U. W.-W. Komentarz do art. 26 ustawy o działalności leczniczej, System Informacji Prawnej LEX). Przepis art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie wyłącza w postępowaniu odwoławczym w ramach konkursu prowadzonego w oparciu o przepisy tej ustawy zarówno wydanie decyzji administracyjnej, jak i możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji, w ocenie Sądu nie ma także podstaw do przyjęcia możliwości wywiedzenia dopuszczalności wniesienia takiej skargi w oparciu o powołany przez skarżącą przepis art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznać bowiem należy, że postępowanie konkursowe prowadzące do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, o jakim stanowi art. 26 ustawy o działalności leczniczej, nie jest postępowaniem administracyjnym na żadnym z etapów, a sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest sprawą administracyjną. Wszystkie etapy postępowania prowadzonego w ramach wewnętrznych struktur podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia poprzedzające zawarcie umowy z przyjmującym zamówienie wzorowane są na zasadach prawa cywilnego. Ustawodawca w art. 26 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie odwołuje się do typowych dla prawa cywilnego pojęć takich jak oferta, czy konkurs ofert (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 809/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 93/12, LEX nr 1126015). W świetle powyższego wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę uznać należy za niedopuszczalną albowiem jej przedmiotem są czynności nie mające charakteru administracyjnego, które nie są objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz z mających odpowiednie zastosowanie enumeratywnie wymienionych w treści jej art. 26 ust. 4 przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika, by podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z omówionych przyczyn skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu