III SA/Lu 307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o uznaniu skarżącej z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. [...] zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] celem rejestracji jako osoba bezrobotna. Przedłożyła kserokopie świadectw pracy potwierdzające przebieg jej pracy zawodowej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] uznał [...] za osobę bezrobotną i odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji skarżąca spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji podnosząc że jest dla niej bardzo krzywdząca, ponieważ nie została poinformowana przez ostatni zakład pracy o skutkach wypowiedzenia umowy o pracę. Podkreśliła, że posiada dokumenty potwierdzające jej 38-letni staż pracy zawodowej, z tego w ostatnim zakładzie pracy w wymiarze ok. 4 lat. W jej ocenie organ powinien jej przyznać prawo do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca w dniu [...] r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotna i od tego dnia należy liczyć 18-miesięczny termin określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przypadku strony 18-miesięczny okres przypada od dnia [...] r. do dnia [...] r. W okresie tym strona powinna wykazać 365 dni zatrudnienia oraz uzyskiwanie przynajmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżąca była zatrudniona na stanowisku [...] w [...] Ośrodek wsparcia w [...] w okresie od [...] r. do [...] r. w niepełnym wymiarze czasu pracy (3/4 etatu). Stosunek pracy skarżącej został rozwiązany za wypowiedzeniem przez pracodawcę na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy w związku z likwidacją zakładu pracy. W zaświadczeniu z dnia 31 grudnia 2013 r. pracodawca (Fundacja [...] Ośrodek Wsparcia w [...]) wskazał wysokość wynagrodzenia brutto osiągniętego przez skarżącą w całym okresie zatrudnienia, w tym również w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie się w urzędzie pracy ([...] r. – [...] r.) . Organ podniósł, że minimalne wynagrodzenie za pracę w 2012 r. wynosiło – [...] zł, a w 2013 r. – [...] zł. Zaliczeniu na poczet wymaganych ustawą 365 dni podlegać mogły jedynie te miesiące, w których osiągnęła ona dochód brutto równy co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. W przypadku skarżącej uwzględnieniu podlegał więc okres od [...] r. do [...] r. oraz [...] i [...] r. (łącznie 240 dni). Mimo zatem faktycznego wykonywania pracy w niepełnym wymiarze przez okres przekraczający 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, zaliczeniu podlega jedynie okres 240 dni jako spełniający warunki określone art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Okres ten jest krótszy niż wymagane ustawą 365 dni i dlatego prawo do zasiłku dla bezrobotnych skarżącej nie przysługuje. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła [...] zarzucając: - naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku ze względu na nieosiągnięcie minimalnego wynagrodzenia, - przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych polega na badaniu zgodności z prawem aktów administracyjnych. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, a więc czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o uznaniu skarżącej z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Na wstępie należy wskazać, że decyzja organu I instancji składa się z dwóch punktów, natomiast skarżąca wniosła odwołanie od decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tym samym wyznaczone zostały granice sprawy. Kontroli sądu administracyjnego podlega zatem odmowa przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dopatrzył się naruszenia przez organy prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), dalej jako p.z.i.r.p. Kwestię uprawnień do zasiłku dla osoby bezrobotnej reguluje art. 71 ust. 1 i 2 p.z.i.r.p., który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, nie dający organom administracji uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w tym zakresie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r., sygn. II SA/Bd 1516/13 Lex nr 1457882; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. III SA/Kr 179/11 Lex nr 1139242).. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2a p.z.i.r.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105. Zatem podstawowymi przesłankami warunkującymi uzyskanie prawa do zasiłku jest odpowiedni okres zatrudnienia (bądź uznawany za równoznaczny z zatrudnieniem), osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości, tj. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a także faktyczne opłacanie składek na Fundusz Pracy. Przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że skarżąca rejestrując się w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna nie spełniła w dniu rejestracji wszystkich wymaganych warunków do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazano, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację skarżącej jako osoby bezrobotnej, zaliczeniu podlega jedynie okres 240 dni, w którym osiągnęła wynagrodzenie za pracę w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z powołanym wyżej unormowaniem badaniu podlega okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w urzędzie pracy ([...] r.), tj. od [...] r. do [...] r. W okresie tym skarżąca winna wykazać co najmniej 365 dni zatrudnienia i osiągania z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z przedstawionego przez ostatniego pracodawcę skarżącej Fundację [...] Ośrodek Wsparcia w [...] świadectwa pracy (k. 20-21 akt administracyjnych) wynika, że skarżąca była tam zatrudniona w wymiarze ¾ etatu od [...] r. do [...] r. Skarżąca spełniła zatem warunek co najmniej 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Natomiast nie został spełniony warunek odnoszący się do osiągania w tym okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Minimalne wynagrodzenie za pracę w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację skarżącej w urzędzie pracy w 2012 r. wynosiło - 1.500 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r. /Dz. U. z 2011 r., Nr 192, poz. 1141/), a w 2013 r. – 1.600 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. /Dz. U. z 2012 r., poz. 1026/). Ze złożonego do akt administracyjnych zaświadczenia pracodawcy z dnia 31 grudnia 2013 r. (k. 18-19 akt administracyjnych) wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę zarejestrowania się skarżącej jako osoby bezrobotnej uwzględnieniu może podlegać jedynie okres zatrudnienia od [...] do [...] r. (178 dni) oraz [...] i [...] 2013 r., co łącznie daje 240 dni. W tych bowiem miesiącach skarżąca osiągała wynagrodzenie wyższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Organy prawidłowo przyjęły, że w pozostałych miesiącach w okresie podlegającym badaniu skarżąca osiągnęła niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę, w związku z czym nie podlegają one uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponieważ okres 240 dni zatrudnienia, w którym skarżąca osiągała co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, przypadający w okresie 18 miesięcy o poprzedzających rejestrację skarżącej w urzędzie pracy jest krótszy niż wymagany ustawą okres 365 dni, brak było podstaw do przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem sądu nie można podzielić wyrażonego w uzasadnieniu skargi stanowiska skarżącej, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy osiągającego miesięcznie co najmniej minimalne wynagrodzenie. Natomiast w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego będzie opłacona składka na Fundusz Pracy, winna być ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, a więc jako wynagrodzenie odpowiadające proporcjonalnie wynagrodzeniu minimalnemu, przy uwzględnieniu niepełnego wymiaru czasu pracy skarżącej. Nie można bowiem pominąć, że ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 6, poz. 33) wprowadzono legalną definicję pojęcia "minimalne wynagrodzenie za pracę". Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, art. 2 ust. 1 pkt 12a p.z.i.r.p. pod tym pojęciem rozumie się kwotę minimalnego wynagrodzenie za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłoszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Zatem skoro istnieje definicja ustawowa "minimalnego wynagrodzenia za pracę", stosowana na potrzeby ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to niedopuszczalne jest przyjmowanie definicji tego pojęcia z innych przepisów, w tym jak domaga się tego skarżąca z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Przepis ten nie definiuje zresztą pojęcia minimalnego wynagrodzenia za pracę, a jedynie wskazuje na sposób liczenia tego wynagrodzenia w przypadku zatrudnienia pracownika w niepełnym wymiarze czasu pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1330/10, niepublik.). W ocenie sądu ustawodawca wprowadzając do słowniczka pojęć stosowanych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy własną, w pełni transparentną definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę, przesądził że jest to kwota przysługująca za pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Przy czym chodzi tu o kwotę wynagrodzenia rzeczywiście osiąganą, nie zaś taką, którą pracownik mógłby otrzymywać, gdyby był zatrudniony w wyższym, niż faktycznie, wymiarze czasu pracy. Zauważyć również należy, że powołane przez skarżącą wyroki NSA dotyczą stanu prawnego przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw, a więc kiedy nie obowiązywała jeszcze legalna definicja tego pojęcia. Wobec uznania decyzji organu I instancji za prawidłową, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie jest również zasadny, powołany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W rozpatrywanej sprawie organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i odmówiły skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie można uznać, że wydane rozstrzygnięcie jest dyskryminacyjne i narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, tylko dlatego, że jest negatywne dla strony. Podkreślić jeszcze raz należy, że mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a jednocześnie stanowią wyczerpującą i kompleksową regulację, nie dającą organom administracji na uznaniowe rozstrzyganie w zakresie przedmiotowego świadczenia. Z powyższych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.