III SA/Lu 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. L. Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchylił w części zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Komendanta Miejskiego Policji w L. (dalej jako: "organ I instancji") w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji K. P. - w zakresie daty zwolnienia ze służby w Policji i określił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] lutego 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał rozkaz personalny w mocy. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant Miejski Policji w L. zwolnił K. P. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. - o Policji (aktualna publikacja – Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) dalej jako: "ustawa o Policji". Powyższy rozkaz personalny został utrzymany w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 247/15, uchylił rozkaz personalny organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 878/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez organ odwoławczy. Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Powyższy rozkaz organu odwoławczego został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] stycznia 2018 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Komendant Miejski Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] stycznia 2018 r. upłynął termin do zgłoszenia przez skarżącego gotowości niezwłocznego podjęcia służby, wobec czego stosunek służbowy uległ rozwiązaniu. Rozkazowi został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu [...] lutego 2018 r. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., adresowanym do Komendanta Miejskiego Policji w L. za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], skarżący poinformował o gotowości niezwłocznego podjęcia służby w Policji. Pismo przekazano według właściwości Komendantowi Miejskiemu Policji w L. w dniu [...] lutego 2018 r. W owym piśmie skarżący zasygnalizował, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2018 r. nie jest jeszcze prawomocny, a wcześniejsze zgłoszenie gotowości niezwłocznego podjęcia służby wynika z tzw. "ostrożności". W dniu [...] lutego 2018 r. skarżący ponownie zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby "w związku z uprawomocnieniem się rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku". Skarżący, działając przez pełnomocnika złożył odwołanie od rozkazu personalnego wydanego w I instancji. Rozstrzygnięciu zarzucił: - błędną wykładnię art. 42 § 1-2 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że termin do zgłoszenia gotowości podjęcia służby biegnie od momentu doręczenia decyzji, a nie od momentu uprawomocnienia się decyzji; - naruszenie art. 16 § 3 k.p.a., polegające na tym, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nie był jeszcze prawomocny; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu upływu terminu do zgłoszenia gotowości podjęcia służby w dniu [...] stycznia 2018 r., podczas gdy w rzeczywistości termin ten upływał [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2018 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i określił ją na dzień [...] lutego 2018 r., a w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2018 r. miał charakter decyzji ostatecznej i podlegał wykonaniu. A zatem, wobec doręczenia tego rozstrzygnięcia skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r., powinien on do dnia [...] stycznia 2018 r. zgłosić gotowość do podjęcia służby. Wskazano, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej jest związany wydaną decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wskazując na art. 130 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, decyzja nie ulega wykonaniu. Uzasadniało to zmianę daty zwolnienia ze służby w Policji z dniem doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego organu I instancji, tj. [...] lutego 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu personalnego organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 42 § 1-2 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że termin do zgłoszenia gotowości podjęcia służby biegnie od momentu doręczenia stronie decyzji; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego, pomimo niepouczenia go o czynnościach koniecznych do przywrócenia do służby; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu administracyjnym; - art. 16 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja ostateczna, tj. rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2018 r. wywołuje takie same skutki jak decyzja prawomocna; - art. 7, art. 77 § 1 art. i 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, przede wszystkim skutkujące uznaniem, że zgłoszenie gotowości z dnia [...] lutego 2018 r. było bezskuteczne i spóźnione; - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie przez organ I instancji rozkazowi personalnemu z dnia [...] lutego 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności; - art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organ działań zmierzających do udaremnienia ponownego podjęcia służby przez skarżącego i bezzasadnym zawieszeniu postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie karne i pominięciu, że w dniu [...] maja 2017 r. skarżący złożył gotowość do niezwłocznego podjęcia służby. Ponadto skarżący zarzucił dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez organ II instancji polegających na przyjęciu, że skarżący nie zgłosił gotowości niezwłocznego podjęcia służby w stosownym terminie i wadliwym przyjęciu, że termin ten upływał [...] stycznia 2018 r. W ocenie skarżącego, termin ten upływał w dniu [...] marca 2018 r., a więc po uprawomocnieniu się rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., rozstrzygający odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. w przedmiocie zwolnienia K. P. ze służby w Policji. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy o Policji – uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Oczywiste jest, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji – samo przez się, nie oznacza automatycznego przywrócenia zwolnionego policjanta do służby. Stanowi jedynie pierwszy etap do reaktywowania stosunku służbowego. Policjant musi bowiem wyrazić wolę dalszego pełnienia służby. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji – jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosił gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Przytoczone w skardze wyroki (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1253/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 902/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 510/08) dotyczą uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z Policji na mocy wyroków sądowych. Wskazany w nich – ugruntowany już nurt orzeczniczy, który podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że termin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji rozpoczyna swój bieg od dnia uprawomocnienia się wyroku. W przedmiotowej sprawie natomiast, zupełnie inny jest stan faktyczny, bowiem decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji została wyeliminowana z obrotu prawnego – nie wyrokiem sądu administracyjnego, lecz decyzją administracyjną (rozkazem personalnym). Stanowisko pełnomocnika skarżącego, że początek biegu terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna się od daty uprawomocnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. jest błędne. Nie ulega wątpliwości, że w treści przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji mieszczą się zarówno wyroki sądu administracyjnego, jak również decyzje administracyjne uchylające lub stwierdzające decyzje o zwolnieniu ze służby w Policji. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 716/16 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 561/17, oddalającym skargę kasacyjną od tego wyroku. W orzeczeniach tych przyjęto że "(...) przywrócenie do służby następuje z dniem ostateczności decyzji albo prawomocności wyroku uchylającego (ewentualne stwierdzającego nieważność) decyzję zwolnieniową, lecz także jak w niniejszej sprawie, z dniem prawomocności wyroku uniewinniającego w sprawie karnej". Przypomnieć należy, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 247/15 uchylony został jedynie rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 878/16). We wskazanym wyroku nie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zwolnienia z Policji K. P.. Treść prawomocnego wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., w sprawie sygn. akt III SA/Lu 247/15 spowodowała konieczność ponownego rozpoznania odwołania, wniesionego od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił w całości zaskarżony rozkaz pierwszoinstancyjny i umorzył w całości postępowanie I instancji. W postępowaniu odwoławczym, skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika [...] P. S., a zatem zgodnie z regułą wynikającą z art. 40 § 2 k.p.a., rozkaz personalny nr [...] dnia [...] stycznia 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] doręczony został pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] stycznia 2018 r. (k. 6 akt administracyjnych). Prawidłowo zatem organ odwoławczy przyjął, że bieg terminu z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji rozpoczynał się od dnia [...] stycznia 2018 r., zaś ostatni dzień tego terminu wyznaczała data [...] stycznia 2018 r. Nie ulega wątpliwości, że ustawowy termin zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby jest terminem prawa materialnego. Niezachowanie tego terminu powoduje, że nie następuje reaktywacja stosunku służbowego. W tych okolicznościach, za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 42 ust. 1–2 ustawy o Policji ( w skardze podano błędnie, że chodzi o § 1 i 2, tymczasem nie ma takiej jednostki redakcyjnej). Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nie mogło się znaleźć pouczenie o podjęciu działań przewidzianych w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Regulacja zawarta w przepisach k.p.a. przewiduje, że decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim terminie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (art. 107 § 1 pkt 7), a w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw lub skarga do sądu administracyjnego – między innymi pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi (art. 107 § 1 pkt 9). Zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. – przepisy szczególne mogą określać inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Tymczasem z przepisów ustawy o Policji nie wynika obowiązek pouczania o powinności podjęcia czynności przewidzianych w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.) skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego prawnika, który powinien udzielić wskazówek swemu mocodawcy co do dalszego postępowania. Trafnie skarżący podniósł, że organ I instancji uchybił powinności wydania postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji (art. 61 § 1 k.p.a.) oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Wskazać jednak trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a." – podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części stanowi stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie, omawiane naruszenie przepisów postępowania nie było tej rangi, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto brak było podstaw do uchylenia rozkazów personalnych wydanych w obu instancjach. Ponadto zauważyć należy, ze skarżący nie wskazał żadnych negatywnych skutków, związanych z naruszeniem podanych wyżej przepisów postępowania. Niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 16 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. – decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Zgodnie zaś z art. 16 § 3 k.p.a. – decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. W świetle wcześniejszych rozważań, decyzja uchylająca lub stwierdzająca nieważność decyzji o zwolnieniu z Policji musi mieć walor ostateczności, a nie walor prawomocności. A zatem, od daty doręczenia decyzji ostatecznej, eliminującej z obrotu prawnego decyzję o zwolnieniu z Policji, należy liczyć siedmiodniowy termin do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Trudno przyjąć, aby racjonalny ustawodawca mógł mieć na myśli, że ów termin należy liczyć od daty uprawomocnienia się owej decyzji. Zauważyć bowiem trzeba, że wydanie w drugiej instancji ostatecznego rozkazu personalnego, uchylającego rozkaz personalny organu pierwszej instancji o zwolnieniu z Policji, jest korzystne dla strony. Tylko bowiem teoretycznie można zakładać, że strona byłaby niezadowolona z tego rodzaju decyzji i wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dopuszczalna teoretycznie może być taka sytuacja, że strona w terminie 7 dni zgłosi gotowość niezwłocznego podjęcia służby i jednocześnie w terminie 30 dni wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednak jedno działanie, nie wyklucza drugiego. Prawomocność decyzji oznacza jedynie to, że stronie nie przysługuje już skarga do sądu administracyjnego, z powodu wyekspirowania terminu do jej wniesienia. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący nie wniósł skargi na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., bowiem nie miał takiego zamiaru. Na pewno owa decyzja spełniała jego oczekiwania i nic nie stało na przeszkodzie złożeniu stosownego oświadczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia rzeczonego rozkazu personalnego. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wskazuje na to, że organ – w zgodzie z przytoczonymi przepisami podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który właściwie rozpatrzył i ocenił. Faktem jest, że skarżący po raz pierwszy złożył oświadczenie o gotowości podjęcia służby w dniu [...] maja 2017 r., po otrzymaniu odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 878/16. Oświadczenie to było jednak przedwczesne i nie mogło wywołać skutków prawnych z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem w dacie złożenia oświadczenia, w obrocie prawnym funkcjonował w dalszym ciągu rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2014 r. o zwolnieniu ze służby w Policji. Z kolei raport z dnia [...] lutego 2018 r. o gotowości niezwłocznego pełnienia służby był spóźniony i również nie mógł wywołać pożądanych skutków prawnych, o których mowa wyżej. Jak wcześniej wspomniano, termin z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji jest terminem prawa materialnego. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu – decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarki narodowej przed ciężkimi stratami, bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Nadanie rozkazowi personalnemu z dnia [...] lutego 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, organ I instancji uzasadnił ważnym interesem społecznym, "polegającym na niezgłoszeniu przez policjanta gotowości do służby, co musiało skutkować rozwiązaniem z nim stosunku służbowego". Trafnie zatem zastosowano art. 108 § 1 k.p.a. Na marginesie zauważyć trzeba, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił wstrzymania zaskarżonego rozkazu personalnego. Stwierdzić należy, że – z korzyścią dla strony organ II instancji zmienił datę zwolnienia ze służby w Policji i określił ją na dzień [...] lutego 2018 r. (data doręczenia rozkazu organu I instancji). Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Okoliczność, że postępowanie odwoławcze zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie miało żadnego wpływu na ostateczny wynik sprawy (postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r.). Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.