III SA/Lu 313/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na decyzję Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2025 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w imieniu P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. (skarżąca spółka), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia 31 stycznia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W dniu 25 lipca 2024 r. w drogowym przejściu granicznym w [...], na kierunku wjazdowym do Polski, do kontroli granicznej zgłosił się obywatel Ukrainy O. H., kierujący ciągnikiem samochodowym marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową marki S. numerze rejestracyjnym [...] wykonujący przewóz drogowy na rzecz skarżącej spółki. Ww. kierowca podróżował z pasażerem obywatelem Ukrainy O. R.. W toku kontroli stwierdzono, że kierujący O. H. nie posiada świadectwa kierowcy, a ponadto rejestruje swoją aktywność kierowcy i przebytą drogę za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego zamontowanego w pojeździe na karcie kierowcy, która nie jest jego własnością. Podczas kontroli w tachografie pojazdu załogowana była karta kierowcy o numerze [...] należąca do pasażera O. R.. W slocie nr 2 nie było włożonej żadnej karty kierowcy. Tym samym stwierdzono, że kierowca O. H. rejestrował czas pracy na karcie kierowcy należącej do O. R.. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji, decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, za naruszenia określone pod Ip. 3.3 oraz Ip. 6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, ze zm.), dalej także jako "u.t.d.", tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy, a także posługiwanie się przez kierowcę kartą innego kierowcy. Po rozpatrzeniu odwołania II instancji zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, przytoczono i wyjaśniono przepisy z uwzględnieniem, których została rozpatrzona niniejsza sprawa. Po doręczeniu zaskarżonej decyzji bezpośrednio skarżącej spółce, spółka ta wniosła samodzielnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odwołaniu. Podkreśliła przy tym, że zaskarżona decyzja została nieprawidłowo doręczona, bo odwołanie składał jej pełnomocnik. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do treści skargi, tj. nieprawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji, organu odwoławczy podkreślił, że w złożonym pełnomocnictwie do reprezentowania wskazane są organy administracji rządowej i samorządowej oraz sądy administracyjne. Nie wskazano jednak Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. W związku z czym decyzję organu II instancji doręczono na adres strony. Reasumując, organu odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", dotyczą kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja z dnia 24 marca 2025 r. wydana przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] narusza prawo procesowe w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W aktach sprawy figuruje pełnomocnictwo udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi przez skarżącą spółkę do reprezentowania jej w sprawie dotyczącej decyzji nr [...] Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia 31 stycznia 2025 r. Organ odwoławczy doręczył zaskarżoną decyzję skarżącej spółce, z pominięciem jej pełnomocnika. Należało zatem ocenić, czy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wadliwość ta mogła spowodować ujemne konsekwencje dla strony skarżącej. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, powinien mieć na uwadze te zasady i badać czy jednostka w postępowaniu administracyjnym miała zapewnioną należną jej ochronę prawną (postanowienie SN z 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994, Nr 5, poz. 112). Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 16 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1365/16, Legalis), podkreślając, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.). W wyroku NSA z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt II GSK 795/12 przyjęto, że doręczenie decyzji stronie, nawet w przypadku, gdy tę decyzję zgodnie z prawem należało doręczyć jej pełnomocnikowi, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego. W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. W wyroku z dnia 18 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 1290/24 NSA podkreślił z kolei, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy oraz od wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej spółce (a nie jej pełnomocnikowi) w dniu 3 kwietnia 2025 r. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie mogło jednak skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na prawo strony do rozpoznania jej sprawy przez sąd. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie została więc skutecznie złożona przez skarżącą spółkę w dniu 2 maja 2025 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarżąca spółka samodzielnie sporządziła skargę, bez profesjonalnego wsparcia ustanowionego w tej sprawie pełnomocnika, stwierdzając, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odwołaniu i w całości nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, zwracając uwagę przy tym, iż "odwołanie składał nasz pełnomocnik". W ocenie Sądu, w opisywanej sytuacji doszło do naruszenia praw i gwarancji procesowych strony skarżącej. Celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 k.p.a. jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Skoro profesjonalny pełnomocnik skarżącej spółki mógł nie zapoznać się z treścią zaskarżonej decyzji, a także mógł być pozbawiony możliwości sporządzenia skargi zawierającej rozbudowaną argumentację. Takiej zaś wniesiona skarga nie zawierała, co wyżej wykazano. Tym samym zarzucane przez spółkę uchybienie mogło uniemożliwić jej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw. Pozbawienie strony możności obrony swych praw należało ocenić przez pryzmat ustalonego przez organ stanu faktycznego tej sprawy, w której skarżąca kwestionowała fakt zatrudnienia kierowcy w spółce oraz zwracała uwagę na występujące okoliczności dotyczące braku wpływu spółki na działania podjęte przez kierowcę w dniu 25 lipca 2024 r. Stwierdzonego przez Sąd uchybienia nie należy wiązać wyłącznie z całkowitym wyłączeniem strony od udziału w postępowaniu, ale z realnym ograniczeniem możliwości prezentacji argumentacji w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego – tu ustawy o transporcie drogowym. Oceny tej nie zmienia to, że pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. strona uzupełniła zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że w złożonym pełnomocnictwie do reprezentowania wskazane są organy administracji rządowej i samorządowej oraz sądy administracyjne oraz że nie wskazano w nim Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. W związku z tym decyzję organ II instancji doręczył na adres strony. Powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] błędnie zinterpretował treść pełnomocnictwa. Trzeba wyjaśnić, że pełnomocnictwo opatrzone jest datą niewpisującą się w ramy niniejszej sprawy, tj. 19 stycznia 2024 r. ("19.01.2024 r.") w sytuacji, kiedy kontrolę zespołu pojazdów przeprowadzono w dniu 25 lipca 2024 r. i ujawniono nieprawidłowości przy realizacji międzynarodowego przewozu drogowego z Ukrainy do Polski. Doręczenie decyzji organu I instancji spółce nastąpiło w dniu 18 lutego 2025 r. Przedmiotowe pełnomocnictwo zostało złożone wraz z odwołaniem od decyzji. Z treści pełnomocnictwa jasno wynika jego cel. Mianowicie, na podstawie tego pełnomocnictwa pełnomocnik jest upoważniony do dokonywania wszelkich czynności faktycznych i prawnych związanych z celem tego pełnomocnictwa, w szczególności do składania wszelkich oświadczeń woli, wniosków oraz pism związanych z celem niniejszego pełnomocnictwa, w tym do podpisywania wszelkich dokumentów. Pełnomocnictwo przewidywało ponadto, że pełnomocnik jest uprawniony w ramach niniejszego pełnomocnictwa do reprezentowania spółki przed organami administracji rządowej i samorządowej oraz sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 914, ze zm.), Straż Graniczna jest jednolitą, umundurowaną i uzbrojoną formacją przeznaczoną do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, terenowymi organami Straży Granicznej są: 1) komendanci oddziałów Straży Granicznej; 2) komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej. Jak wyjaśnia Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. II CKN 256/01 organ Straży Granicznej jest organem administracji rządowej (art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej). Zatem brak wskazania w pełnomocnictwie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nie oznacza, że tenże organ był zwolniony z obowiązku doręczenia pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonej decyzji z dnia 24 marca 2025 r. Pełnomocnictwo złożone wraz z odwołaniem upoważniało wymienionego w nim profesjonalnego pełnomocnika do działania przed organem odwoławczym. Treść pełnomocnictwa była jednoznaczna co do jego zakresu. Co istotne, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na wypowiedzenie tego pełnomocnictwa przez skarżącą spółkę, czy przez pełnomocnika. Wadliwe działanie organu odwoławczego skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej w warunkach naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Stwierdzona wada w zakresie procedury administracyjnej, normującej zasady postępowania przed organami administracji publicznej czyniła przedwczesnym odniesienie się przez Sąd do meritum sprawy. Dodatkowo należy zauważyć, że powstają wątpliwości co do tego, czy uprawniona osoba sporządziła odwołanie. Opatrzone ono zostało nieczytelnym podpisem (k. 85 akt adm.) znacznie różniącym się od podpisu adwokat O. M. umieszczonym na pełnomocnictwie (k.[...] akt adm.). Tej kwestii organ nie wyjaśnił z naruszeniem art. 7 k.p.a. i zasady prawdy obiektywnej. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi Sądu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I. wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II. wyroku i dotyczące kosztów postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącą spółkę wpis w wysokości [...] zł.