III SA/Lu 328/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2011 sprawy ze skargi C. J. na czynność Starosty C. z dnia[...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje, obowiązek Starosty C. dokonania zwrotu na rzecz C. J. części opłaty za wydanie kart pojazdów w kwotach po [...] zł ([...] złotych) za każdą kartę wydaną dla następujących pojazdów: 1. samochód osobowy marki [...] nr rejestracyjny [...] 2. samochód osobowy marki [...] nr rejestracyjny [...]; III. kwotę [...] zł ([...] złotych) zasądza od Starosty C. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. C. J. wezwała Starostę C. do zwrotu zawyżonych opłat za wydanie karty pojazdów o nr rej. [...] i [...] w kwocie po 425 zł. Organ odmówił zwrotu należności argumentując, iż na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity - Dz. U. z 2005 . Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej jako rozporządzenie. W akcie tym Minister Infrastruktury ustalił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to, a tym samym opłata obowiązywała do dnia 15 kwietnia 2006 r., a więc również w dniu rejestracji pojazdów marki F. i O. Astra, co nastąpiło 30 września 2004 r. i 5 sierpnia 2005 r. Organ rejestrujący wykonując przepisy rozporządzenia dokonywał czynności polegającej na pobraniu opłaty, która wynika wprost z przepisów prawa. Opłata ta nie została więc ustalona w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), uchylił § 1 ust. 1 rozporządzenia, jednak ze skutkiem od dnia 1 maja 2006 r. Organ wskazał, że z orzecznictwa sądowego wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje obowiązku automatycznego zwrotu pobranych kwot lub natychmiastowego zaniechania pobieranych opłat. Po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na czynność Starosty C., nie uwzględniającą wniosku o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdu dla obu samochodów, w kwocie po 425 zł wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia zapłaty tj. 30 września 2004 r. oraz dla samochodu o nr rej. [...] z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia 5 sierpnia 2005 r. Skarżąca podniosła, że pobieranie zawyżonej opłaty był niezgodne z Konstytucją RP, z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., podjętej w sprawie w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWA 2008/2/21), skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku zatem żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, przedmiotem sprawy jest to czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za kartę pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego, przy czym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. Organ pismem z dnia 9 maja 2011 r. odmówił zwrotu "nadpłaconej" opłaty. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa zawiera pismo skarżącej z dnia 24 maja 2011 r. Wezwanie wniesiono z zachowaniem terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że podstawę prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego artykułu kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5 art. 77 ustawy). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał cytowane rozporządzenie. W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Wymienione rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 roku rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421)., w którego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Wcześniej, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz, że niekonstytucyjny przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia, normującego wysokość opłaty, z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, iż przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykracza ona poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, które nie może być oparte tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej. Wydanie rozporządzenia następuje w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją, jak i ustawą, pobrana została od skarżącej opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu wymienionego w skierowanym do Starosty C. piśmie skarżącej. Przy tym, mimo, że utrata mocy obowiązującej powyższego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Należy podkreślić, że analiza przepisu art. 178 ust. l Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpoznawania spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 roku, III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 roku, III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 roku III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem trzeba wskazać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa wspólnotowego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza to, że obowiązkiem sądu krajowego jest pominięcie normy krajowej sprzecznej z normą wspólnotową, gdy obie normy posiadają taki sam zakres zastosowania. Sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008, I OSK 52/07, LEX nr 516648, z dnia 15 lutego 2010 roku, I OSK 842/09, LEX nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 roku, I OSK 590/09, LEX nr 591293 oraz z dnia 17 lutego 2010 roku, I OSK 591/09, LEX nr 591294). W rozpoznawanej sprawie prowadzi to do uznania, że czynność Starosty C. polegająca na odmowie zwrotu kwot po 425 zł, jako zawyżonej części opłaty pobranej od skarżącej za wydanie kart pojazdów, została podjęta bez podstawy prawnej, co, w oparciu o art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności. Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia sądu administracyjnego (§ 2 art. 146 p.p.s.a.). Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny (por. uzasadnienie wyroku w sprawie I OSK 590/09 z dnia 17 lutego 2010 roku, LEX nr 591293), konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu zwrotu skarżącej pobranych bez podstawy prawnej części opłat w kwocie po 425 zł. Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.