III SA/Lu 331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego i umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia uposażenia zasadniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz P. Ś. 40,10 zł (czterdzieści złotych i dziesięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. S., Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., którą uchylono rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie ustalenia uposażenia zasadniczego nadkomisarzowi P.S. i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie sygn. III SA/Lu 72/10, Komendant Miejski Policji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uposażenia zasadniczego P.S., zakończonego rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Rozkazem tym przyznane zostało P.S. z dniem 1 stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w 6 grupie zaszeregowania w kwocie 2.460 zł, przy zastosowaniu mnożnika 1,65. Wydanie rozkazu nr [...] było konieczne, ponieważ z dniem 1 stycznia 2008 r. nastąpiły zmiany w uposażeniu policjantów, a ponadto miało na celu ustalenie uposażenia policjantowi przywróconemu do służby. Organ uznał bowiem, że P.S. został przywrócony do służby z dniem 13 marca 2008 r. Stanowisko organu było jednak błędne, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. I OSK 235/09. Kolejnym rozkazem nr [...] P.S. ponownie zwolniony został ze służby, a za cały okres pozostawania poza służbą (od dnia 14 listopada 2007 r. do dnia 13 maja 2008 r.) przyznane zostało mu świadczenie pieniężne. Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie sygn. III SA/Lu 72/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił rozkaz personalny nr [...]. W tej sytuacji organ uznał, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku w wymienionej wyżej sprawie za datę przywrócenia P.S. do służby uznać należy dzień 6 czerwca 2008 r. Dlatego rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji ustalone zostało uposażenie zasadnicze P.S. od dnia 6 czerwca 2008 r. oraz przyznane zostało świadczenie za czas pozostawania poza służbą. Spowodowało to z kolei konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego nr [...], ustalającego uposażenie od dnia 1 stycznia 2008 r., kiedy P.S. pozostawał poza służbą, wydanego przed uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozkazu nr [...]. Na decyzję nr [...] ego Komendanta Wojewódzkiego Policji P.S. wniósł skargę, domagając się stwierdzenia nieważności, bądź uchylenia w całości decyzji organów obu instancji jako niezgodnych z prawem. Skarżący podniósł, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. Czynność przywrócenia do służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Przywrócenie do pracy powoduje, że stosunek służbowy istniejący w chwili zwolnienia ze służby jest kontynuowany. Skarżący wyjaśnił, że nie odwołał się od rozkazu personalnego nr [...], ponieważ został mianowany na stanowisko specjalisty z zastosowaniem mnożnika 1,65 i przyznał, że decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie zarzucił, że nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną, a nadto, że rozkaz nr [...] dotyczył zwolnienia ze służby, natomiast rozkaz nr [...] dotyczył uposażenia, a więc obie decyzje miały różny zakres. Skarżący podkreślił, że Komendant Miejski Policji nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego skarżącego na rok 2008, zakończonego wydaniem rozkazu personalnego nr [...], co w jego ocenie oznacza, że postępowanie to nie miało miejsca, a więc wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie sygn. III SA/Lu 105/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że rozkaz personalny nr [...] jest decyzją administracyjną, co wynika wprost z jej treści i powołanych przez organ przepisów. Za nieuzasadniony uznano tym samym zarzut niedopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na brak decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia skarżącego po przywróceniu do służby. Sąd wskazał, że rozkaz personalny nr [...] nie jest decyzją o przywróceniu skarżącego do służby. Za bezprzedmiotowe uznano zarzuty skarżącego odnoszące się do charakteru przywrócenia do służby jako czynności materialno-technicznej. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów co do konieczności wznowienia postępowania, z uwagi na późniejsze przesądzenie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. I OSK 235/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 72/10, że skarżący nie został przywrócony do służby z dniem 13 marca 2008 r. oraz uregulowanie w związku z tym na nowo kolejnymi rozkazami personalnymi kwestii uposażenia skarżącego oraz przysługującego mu świadczenia pieniężnego za czas pozostawania poza służbą. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji, uznając, że skarżący przywrócony został do służby z dniem 6 czerwca 2008 r., a nie z dniem 13 marca 2008 r., mianował go z dniem 6 czerwca 2008 r. na stanowisko specjalisty Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego KMP w szóstej grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 2.460 zł, przy zastosowaniu mnożnika 1,65 i przyznał świadczenie pieniężne za czas pozostawania poza służbą od dnia 14 listopada 2007 r. do dnia 5 czerwca 2008 r. Tym samym konieczne stało się wznowienie postępowania w sprawie zakończonej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., który dotyczył częściowo tego samego okresu, regulował bowiem uposażenie skarżącego od dnia 1 stycznia 2008 r. tak, jakby pozostawał on w służbie w tej dacie. W wyniku wznowienia postępowania należało w tej sytuacji wyeliminować z obiegu prawnego poprzednią decyzję, dotyczącą ustalenia uposażenia skarżącego z datą, w której – jak o tym orzekł sąd – pozostawał on wciąż poza służbą, a więc bez prawa do uposażenia i umorzyć postępowanie w sprawie. Nie było bowiem podstaw prawnych do orzekania o uposażeniu skarżącego za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. III SA/Lu 105/11 skargę kasacyjną wniósł P.S.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie sygn. I OSK 1521/11 – uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że trafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy prawidłowo wznowiły na jego podstawie postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...]maja 2008 r. ustalającym P.S. stawkę uposażenia zasadniczego. Zauważono, że P.S. po zwolnieniu ze służby z dniem 13 listopada 2007 r. został przywrócony do służby w Policji z dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. III SA/Lu 8/08, to jest z dniem 6 czerwca 2008 r., a nie jak błędnie przyjął Komendant Miejski Policji z dniem [...] marca 2008 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie stanowi jednak przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym w szczególności zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że rozkaz personalny nr [...] jest decyzją administracyjną rozstrzygającą w sposób władczy indywidualną sprawę, do której to decyzji zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., w tym również dotyczące postępowań w trybach nadzwyczajnych. Za nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 p.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany w danej sprawie wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Mając to na uwadze uwzględnić należało w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. I OSK 1521/11. W konsekwencji tego stanowiska należało uznać, że zaskarżona decyzja nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] – zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Ustalenie to uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Wadliwość ta polega na stwierdzeniu przez organy administracyjne istnienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zawartej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). W sytuacji określonej w art. 100 § 2 k.p.a., a więc gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji może załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Ten tryb postępowania stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 100 § 1 k.p.a. i może być stosowany wyłącznie w okolicznościach, o których mowa w powyższym przepisie, ponadto przy zwężającej wykładni tych okoliczności. Przesłanka wznowienia będzie zatem spełniona, gdy nastąpi zasadnicza rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem przyjętym przez organ prowadzący postępowanie a rozstrzygnięciem organu właściwego w sprawie, co oznacza, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest porównanie treści tych rozstrzygnięć, ustalenia zakresu ich odmienności, jak również stopnia wpływu tego rozstrzygnięcia na treść zapadłej decyzji. Oceniając zatem prawidłowość kontrolowanych aktów należało ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiło "zagadnienie wstępne", które mogłoby stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., ustalającym P.S. stawkę uposażenia zasadniczego. Wyjaśniając znaczenie tego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obejmuje ono kwestie prawne, które same w sobie mogą być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez inny organ lub sąd. Zaakcentowano ponadto, że wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie winno być ściśle uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. Nawiązując do tej przesłanki wskazać należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż P.S. po zwolnieniu ze służby z dniem 13 listopada 2007 r. został przywrócony do służby w Policji z dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. III SA/Lu 8/08, to jest z dniem 6 czerwca 2008 r., a nie jak błędnie przyjął Komendant Miejski Policji z dniem 13 marca 2008 r. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 235/09 wskazując, że termin zakreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), rozpoczyna bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. Organy w niniejszej sprawie przyjęły, że wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji w dniu [...] maja 2008 r. rozkazu personalnego o ustaleniu stawki uposażenia zasadniczego skarżącemu, który w czasie jego wydania nie był funkcjonariuszem Policji, bowiem został przywrócony do służby w Policji z dniem 6 czerwca 2008 r., stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Jak jednak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., błędne przyjęcie przez Komendanta Miejskiego Policji daty przywrócenia skarżącego do służby w Policji nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a zatem okoliczność ta nie mogła stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na wskazanej podstawie prawnej. Innymi słowy, określenie daty przywrócenia P.S. do służby w Policji nie warunkowało wydania orzeczenia merytorycznego ustalającego P.S. stawkę uposażenia zasadniczego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązany był uznać, że w niniejszej sprawie ocena przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania została dokonana nieprawidłowo, bowiem okoliczność wydania rozkazu personalnego w przedmiocie uposażenia w stosunku do osoby, która pozostawała w czasie jego wydania poza służbą, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (na wskazanej przez organ podstawie prawnej). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się przedstawionymi wyżej względami – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił decyzje organów obu instancji jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się wydatki skarżącego obejmujące poniesione opłaty pocztowe w wysokości 12,10 zł oraz koszty z tytułu dojazdu na rozprawę w dniu 4 października 2012 r. w wysokości 28 zł, bowiem wydatki te zostały należycie udokumentowane (łącznie 40,10 zł). Nie uwzględnił natomiast Sąd objętych wnioskiem wydatków w kwocie 26 zł obejmujących koszty dojazdu na rozprawę w dniu 12 maja 2011 r., ponieważ wydatków tych skarżący w żaden sposób nie udokumentował.