III SA/Lu 338/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Z. B. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia 23 maja 2022 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego ze wznowienia znaków granicznych działek nr 2315 i 3209, położonych w obrębie W., gmina W., zarejestrowanego w dniu 13 czerwca 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...]/2013 ("operat nr [...]-27/2013"). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 stycznia 2022 r. skarżący, we wniosku skierowanym do Starostwa Powiatowego we W. (datowanym na 12 listopada 2022 r.) wniósł o "wydanie decyzji lub postanowienia" w sprawie wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nr [...]/2013. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r. Starosta W. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wyłączenia z zasobu powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego we W. operatu technicznego nr [...]-27/2013. Postanowienie to zostało uchylone przez Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. postanowieniem z dnia 29 marca 2022 r., a sprawa przekazana Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia . Starosta W. w dniu 20 kwietnia 2022 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. operatu technicznego. Jako podstawę prawną odmowy organ I instancji wskazał art. 61a § 1 i 2 k.p.a. uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania brakiem podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Organ wyjaśnił, że z przepisów prawa nie wynika uprawnienie strony do żądania wyłączenia określonych dokumentów z zasobu geodezyjnego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i nakazanie Staroście [...] wszczęcia stosownego postępowania. W uzasadnieniu, skarżący podniósł, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej weryfikacji zawartości sporządzonego operatu technicznego i w związku z tym nie powinien być on przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej we W.. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie dotyczące wyłączania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej jako "Pgik") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 820, dalej jako "rozporządzenie"). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 4 Pgik materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które utraciły przydatność użytkową, podlegają wyłączeniu z zasobu, przy czym ta część, która stanowi materiały archiwalne, jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. O tym, jakie materiały utraciły przydatność użytkową decyduje komisja powołana przez organ prowadzący zasób, powołana na podstawie §14 rozporządzenia. W opinii organu z powyższych przepisów nie wynika, aby wyłączenie dokumentacji z zasobu mogło nastąpić na żądanie podmiotu, który nie zgadza się z treścią takiego materiału. Tym samym podmiot ten nie jest nie jest uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W konsekwencji, organ uznał, że żądanie skarżącego obejmowało wszczęcie i prowadzenie postępowania, którego nie przewidują przepisy prawa, a więc w sprawie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. co zasadnie skutkowało odmową wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutów zażalenia, organ wyjaśnił, że ocena działań geodety uprawnionego Z. B. i czynności przyjęcia sporządzonego przez niego operatu technicznego nr [...]-[...]/2013 do PODGiK we W. była przedmiotem odrębnej analizy organu. Wyniki tej analizy zostały przedstawione w korespondencji skierowanej do skarżącego (w pismach: z 9 listopada 2016 r., z 12 maja 2017 r., z 3 lipca 2018 r., z 18 października (brak daty rocznej), z 18 marca 2021 r.). Także Główny Geodeta Kraju dokonując analizy działań geodety i czynności przyjęcia operatu do zasobu, uznał skargę na działania organu odwoławczego za bezzasadną. Organ wyjaśnił, że nieprawidłowości popełnione przez geodetę podczas wznowienia znaków granicznych nie przesądzają o wadliwości dokumentacji dotyczącej przebiegu granicy. Za niezasadne uznał organ, powoływanie się przez skarżącego na treść pisma z dnia 3 stycznia 2022 r. Wyjaśnił, że pismo to stanowi odpowiedź Starosty [...] na pytanie organu odwoławczego w ramach dodatkowego postępowania dowodowego w innej sprawie prowadzonej pod nr I [...] Zostało ono przesłane do przez organ I instancji skarżącemu "do wiadomości", zatem nie może stanowić rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie, czy M. N. jest stroną postępowania o wznowienie znaków granicznych i czy mógł zlecić czynność wznowienia znaków granicznych; 2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom t.j. pismu Starosty [...] znak: [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r., pismu L. Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 9 listopada 2016 r. znak: [...]; 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności nie wyjaśnienia dlaczego mimo istniejących dowodów urzędowych nie dokonano aktualizacji powstałych błędów; 5) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 20 października 2021 r. nr [...] Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1-5 Pgik, art. 40 ust. 3 Pgik, art. 40 ust. 3a Pgik, § 34 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38 poz. 454) oraz art. 7 Konstytucji RP. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości (błędnie wskazując je jako decyzje). Ponadto żądał stwierdzenia wydania obu tych postanowień z naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że geodeta uprawniony Z. B. sporządził operat techniczny ze wznowienia znaków granicznych działek nr 2315 i 3209, położonych w obrębie W., gmina W., zarejestrowanego w dniu 13 czerwca 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...]/2013. Mimo sprzeciwu skarżącego, geodeta przeprowadził prace geodezyjne a następnie złożył sporządzony przez siebie ww. operat techniczny w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej we W.. Operat został przyjęty bez zastrzeżeń do zasobu przez M. M., który podczas przesłuchania w Prokuraturze w dniu 17 lutego 2017 r. zeznał, że do jego kompetencji należało m.in. przeprowadzenie weryfikacji operatu technicznego pod względem technicznym i merytorycznym. Skarżący zauważył, że w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r. organ I instancji poinformował, że operat nr [...]/2013 nie został uwzględniony w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w piśmie z dnia 9 listopada 2016 r. znak: [...], organ odwoławczy stwierdził, że w/w operat zawiera uchybienia i nieprawidłowości wobec czego został wyłączony z zasobu PODGiK we W.. Skarżący podniósł, że M. M. przyjmując dokumenty dotyczące przeprowadzonych prac geodezyjnych, sporządzonych przez specjalistyczne podmioty, nie dokonywał ich weryfikacji. W konsekwencji nie odmawiał przyjęcia ich do zasobu. Skarżący wyjaśnił, że żądał wyłączenia operatu nr [...]/2013 z zasobów PODGiK, a nie jak twierdzi organ odwoławczy, przekazania operatu do archiwum. Zatem w sprawie powinno zostać więc przeprowadzone odpowiednie postępowanie zakończone wydaniem decyzji lub postanowienia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 maja 2022 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonanego przez Z. B., operatu ze wznowienia znaków granicznych działek nr 2315 i 3209, położonych w obrębie W., gmina W., zarejestrowanego w dniu 13 czerwca 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...]/2013. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. jest odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 18 stycznia 2022 r. o wyłączenie z wyłączenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. operatu nr [...]/2013. Z uwagi na charakter sporu prowadzonego w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W myśl art. 61a. § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a. § 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w niniejszej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne na pierwszy rzut oka, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (tak NSA w wyroku z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1654/21). Taki przypadek zachodzi przykładowo, gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania powinna być rozpatrywana z przepisami prawa materialnego. Ustawa Pgik reguluje m.in. sprawy wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 1 pkt 3) oraz państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 1 pkt 9). Według art. 2 pkt 1 Pgik ilekroć w ustawie jest mowa o pracach geodezyjnych - rozumie się przez to: a) projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z: – realizacją zadań określonych w ustawie, – opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, – wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa, b) projektowanie i wykonywanie zobrazowań lotniczych oraz zobrazowań satelitarnych w związku z realizacją zadań określonych w ustawie lub na potrzeby pomiarów i opracowań, o których mowa w lit. a, c) obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, opracowań i zobrazowań, o których mowa w lit. a i b, d) tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa. Jeśli jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne (art. 2 pkt 10 Pgik). Wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego (art. 11 ust. 1 Pgik). Zgodnie z art. 40 ust. 4 Pgik, materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które utraciły przydatność użytkową, podlegają wyłączeniu z tego zasobu, przy czym ta część, która stanowi materiały archiwalne, jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. Na mocy delegacji wynikającej z ust. 8 art. 40 ustawy Pgik, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Według § 1 cyt. rozporządzenia, określa ono organizację i tryb prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym: 1) rodzaje materiałów i zbiorów danych gromadzonych odpowiednio w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wojewódzkim zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) sposób i tryb pozyskiwania, ewidencjonowania, przechowywania i zabezpieczania materiałów i zbiorów danych; 3) sposób i tryb udostępniania materiałów i zbiorów danych; 4) wzory klauzul urzędowych, o których mowa w art. 40 ust. 3g ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 5) tryb wymiany danych między centralnym zasobem geodezyjnym i kartograficznym, wojewódzkim zasobem geodezyjnym i kartograficznym i powiatowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz między bazami danych zasobu a wykonawcami prac geodezyjnych lub prac kartograficznych; 6) tryb wyłączania materiałów i zbiorów danych z zasobu oraz sposób ich przekazywania do właściwych archiwów państwowych. W powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym są gromadzone zbiory danych, dla których prowadzenia właściwym jest starosta, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia oraz dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub dokumenty utworzone w wyniku realizacji tych prac (§ 5 rozporządzenia). Tryb wyłączania materiałów i zbiorów danych z zasobu oraz sposób ich przekazywania do właściwych archiwów państwowych uregulowano w § 14 cyt. rozporządzenia. Przepis powyższy w ust. 1 określa, że organ prowadzący zasób w celu wyłączania materiałów zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 ustawy powołuje komisję w składzie co najmniej trzyosobowym spośród pracowników wykonujących zadania tego organu w zakresie geodezji i kartografii, która nie rzadziej niż raz w roku przeprowadza ocenę przydatności materiałów zasobu. Według § 14 ust. 2, wyniki oceny przydatności materiałów zasobu komisja utrwala w formie protokołu, który zawiera: 1) skład komisji; 2) wykaz materiałów zasobu, które w ocenie komisji utraciły przydatność użytkową; 3) miejsce i datę sporządzenia protokołu; 4) podpisy członków komisji. Stosownie do § 14 ust. 3, wykaz, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, zawiera: 1) identyfikator ewidencyjny materiału zasobu; 2) nazwę lub opis materiału zasobu; 3) oznaczenie kategorii archiwalnej materiału zasobu; 4) uzasadnienie utraty przydatności użytkowej materiału zasobu. W myśl § 14 ust. 4, podstawą do wyłączenia materiałów zasobu z zasobu jest akceptacja protokołu, o którym mowa w ust. 2, przez osobę reprezentującą organ prowadzący zasób. Zgodnie z § 14 ust. 5, materiał wyłączony z zasobu osoba reprezentująca organ prowadzący zasób opatruje adnotacją o jego wyłączeniu z zasobu oraz datą wyłączenia. Przekazanie do właściwego archiwum państwowego materiałów wyłączonych z zasobu odbywa się zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 2 ustawy (§ 15 rozporządzenia). Kopie materiałów zasobu, które zostały wyłączone z zasobu i stanowią dokumentację niearchiwalną, która może podlegać brakowaniu, mogą zostać przekazane nieodpłatnie podmiotom realizującym zadania publiczne lub podmiotom pożytku publicznego albo innym podmiotom prowadzącym działalność kulturalną lub edukacyjną (§ 16 rozporządzenia). Z przytoczonych przepisów wynika, że o tym, jakie materiały zasobu utraciły przydatność decyduje powołana przez organ prowadzący zasób specjalnie utworzona do tego zadania komisja, działająca na podstawie szczegółowo określonej procedury. Powyższe regulacje nie wskazują natomiast, by wyłączenie materiałów (dokumentacji) z zasobu mogło nastąpić na żądanie strony, która nie zgadza się z ich treścią. Tym samym podmiot ten nie jest również uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, gdyż prowadzenia tego typu postępowania z wniosku strony nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2014 r. o sygn. akt III SA/Łd 472/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1202/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 253/20). Wprawdzie NSA orzekał w innym stanie prawnym, na podstawie poprzednio obowiązujących rozporządzeń dotyczących określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, jednak zaprezentowane przez NSA wywody odnośnie braku uprawnienia strony do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie z zasobu materiałów, które utraciły przydatność użytkową - z uwagi na tę samą treść art. 40 ust. 4 ustawy Pgik i podobne rozwiązania prawne dotyczące procedury tego wyłączania - pozostają nadal aktualne. Wbrew stanowisku skarżącego, w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że w sprawie wyłączenia materiałów (dokładnie rzecz ujmując operatu) z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie powinno być przeprowadzane postępowanie administracyjne, zakończone decyzją bądź postanowieniem organu prowadzącego ten zasób. Postępowanie "wyłączeniowe", o którym mowa w art. 40 ust. 4 Pgik jest postępowaniem "wewnątrzadministracyjnym" prowadzonym bez udziału osób zainteresowanych usunięciem materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący podnosił w postępowaniu, że organ rozstrzygnął sprawę pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. w sytuacji gdy powinna ona zostać zakończona wydaniem odpowiedniej decyzji lub postanowienia. Należy zauważyć, że ww. pismo z dnia 3 stycznia 2022 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia sprawy, lecz korespondencję pomiędzy organem odwoławczym a organem I instancji, które zostało przesłane skarżącemu do wiadomości. Zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku skarżącego, przytoczone wyżej przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej ani postanowienia w rozumieniu k.p.a. w przedmiocie wyłączenia albo odmowy wyłączenia dokumentacji z zasobu geodezyjnego. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Podobną regulację zamieszczono w art. 7 Konstytucji RP określającym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z powyższej zasady praworządności (legalizmu) wynika, że organy administracji mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i w trybie przepisami prawa przewidzianym. Zatem w sytuacji gdy brak jest przepisu prawnego w oparciu, o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony to organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art.144 k.p.a. – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, zasadnie utrzymał w mocy skontrolowane postanowienie z dnia 20 kwietnia 2022 r. Stanowiska tego nie podważają okoliczności podniesione w skardze dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania polegające w szczególności na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Podobnie należy ocenić argumentację skarżącego, że ww. operat został sporządzony przez geodetę sposób nieprawidłowy, że osoba odpowiedzialna za prawidłową weryfikację tego dokumentu doprowadziła do bezkrytycznego przyjęcia go do zasobu, że bezzasadnie zaniechano zbadania, czy M. N. jest stroną postępowania w sprawie wznowienia znaków granicznych, że mimo zgłaszanych sprzeciwów granica działki uległa przesunięciu w toku prac wykonywanych przez geodetę uprawnionego Z. B.. Zarzuty te nie mogą okazać się skuteczne w sytuacji, gdy przedmiotem żądania było wyłączenie z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, a jak wyjaśniono wyżej, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i przeprowadzenia takiego postępowania administracyjnego z udziałem strony. W orzecznictwie sygnalizuje się, że nie można za dopuszczalną uznać sytuację, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1174/10). W przypadku gdy wymagana jest weryfikacja treści dokumentów złożonych do zasobu, możliwe jest to w odrębnych trybach. Skorygowanie dokumentów, o ile znajduje to uzasadnienie merytoryczne, wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania tj. tryb aktualizacji ewidencji i rozgraniczenia nieruchomości. Skarżącemu niewątpliwie przysługiwało prawo kwestionowania przygotowanego dla określonego postępowania operatu, jednak nie w postępowaniu dotyczącym wycofania tego dokumentu z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie jest zasadne także kwestionowanie przez skarżącego prawidłowości weryfikacji ww. operatu przed przyjęciem do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postępowanie w przedmiocie wyłączenia określonych materiałów zasobu nie obejmuje swoim zakresem sprawdzenia na wniosek strony, prawidłowości sporządzenia operatu nr [...]/2013, a także ocena, czy operat ten został zasadnie włączony do zasobu. Jak wyjaśnił organ analiza działań geodety Z. B. była przedmiotem oceny organu odwoławczego. Po zgłoszeniu wniosku do organu, jego zadaniem jest w pierwszej kolejności zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 347/11). Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15). Do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest stwierdzenie istnienia którejkolwiek przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 403/21). Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie stosował w sprawie przepisów art. 39 ust. 1-5 Pgik (regulujących instytucję wznowienia znaków granicznych), art. 40 ust. 3 Pgik (dotyczącego prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacji opracowań przyjmowanych do zasobu przez wskazane w tym przepisy organy), art. 40 ust. 3a Pgik (wskazującego organy odpowiedzialne za nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Zatem przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie mógł ich naruszyć. Organ nie stosował również nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nieskuteczny jest więc zarzut naruszenia § 34 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Przepis § 34 nie zawierał pkt 2 i stanowił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie założenia ewidencji starosta podaje do wiadomości w zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób ogłaszania oraz przez jego wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Należy zauważyć, że inny przepis (§ 44 pkt 2) określał, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy powołanych przez skarżącego przepisów dotyczących prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego czy ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. określającego niezbędne elementy składające się na uzasadnienie orzeczenia wydawanego przez organ administracji publicznej. W zaskarżonym postanowieniu organ przytoczył treść przepisów regulujących "usuwanie" materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz dokonał właściwej interpretacji tych przepisów w nawiązaniu do znaczenia art. 61a § 1 k.p.a. Wykładnia tego przepisu okazała się prawidłowa. Sformułowany zarzut naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a. dotyczył przesłanek utrzymania w mocy formalnej decyzji Starosty [...] z dnia 20 października 2021 r. nr [...] Sprawa legalności ww. decyzji wykracza poza ramy tematyczne wynikające z treści zaskarżonego postanowienia. Niemniej zauważyć należy, że w aktach figuruje postanowienie organu odwoławczego z dnia 29 grudnia 2021 r. zlecające Staroście [...] uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej wyżej wymienionej decyzji, poprzez przekazanie uwierzytelnionych dokumentów z operatu technicznego nr [...], w wyniku którego określono położenie punktów granicznych dla działek ewidencyjnych nr 3209, 2314 i 3210. Wspomnianego operatu technicznego nr [...] sporządzonego przez geodetę Z. B. w sprawie wznowienia granic nie dołączono do akt rozpoznawanej sprawy, co nie było błędem organu odwoławczego, w sytuacji, kiedy organ nie prowadził postępowania dowodowego przez wydaniem zaskarżonego postanowienia. W podsumowaniu powyższych rozważań należy stwierdzić, że wobec bezzasadności wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie miał obowiązek uwzględniać z urzędu, skargę należało oddalić. Okoliczność, że zapadłe rozstrzygnięcie nie jest akceptowane przez skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W ocenie Sądu, niecelowym byłoby przeprowadzenie w sprawie postępowania mediacyjnego, o co wnosił skarżący. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.