III OSK 403/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R., M. P., A. R.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 205/18 w sprawie ze skargi A. R., M. P., A. R.-P. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od A. R., M. P., A. R.-P. solidarnie na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 205/18 oddalił skargę A. R., M. P., A. R.-P. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako Prezes AMW) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie do zajmowania lokalu mieszkalnego Nr [...] przy ul. [...] w [...], na rzecz A. R., M. P., A. R.-P. Odnosząc się do złożonego zażalenia organ wskazał, że pełnomocnik błędnie powołał się na art. 23 ust. 3a ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który reguluje kwestie dotyczące odprawy mieszkaniowej, zajmowania lokalu oraz postępowania w przypadku śmierci żołnierza zawodowego, nie zaś emeryta wojskowego, którym S. R. był od 2003 r. Organ podał, że od 1 lipca 2004 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203; dalej: ustawa o zakwaterowaniu), sytuację osób, które otrzymały przydział osobnej kwatery stałej na podstawie, nieobowiązujących już przepisów, reguluje art. 23 ust. 1 tej ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz art.23 ust.1a-1b ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu nadanym ustawą z 21 stycznia 2005 r. (Dz.U. nr 33, poz. 290), które wskazywały, że w razie śmierci osoby, której przydzielono osobną kwaterę stałą, będącą w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącą kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. Dyrektor oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. Organ wyjaśnił, że na podstawie tych właśnie przepisów A. R. mogła wystąpić do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania, kiedy w dniu 15 maja 2009 r. zmarł w S. R. O zgonie męża - emeryta wojskowego - A. R. jednak nie poinformowała i nie wystąpiła do właściwego organu Agencji z wnioskiem o potwierdzenie uprawnień do zajmowanego lokalu. Nadto Prezes AMW wskazał, że przedmiotowe przepisy obowiązywały do kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, czyli do wejścia w życie z dniem 1 lipca 2010 r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 28, poz. 143), która uchyliła wspomniane ust. 1a-1c art.23 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu. Nowelizacja ta wprowadziła możliwość zadysponowania lokalem z zasobu WAM na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, jedynie w trybie przepisów cywilnoprawnych tj. poprzez zawarcie umowy najmu. Możliwość wynajęcia przez Agencję lokalu mieszkalnego, na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, została ograniczona jednak tylko do tych miejscowości, gdzie występuje wolny zasób mieszkaniowy, a potrzeby żołnierzy zawodowych w tym zakresie są zaspokojone. Organ podkreślił, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej byłoby obarczone wadą obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym, w związku z brakiem podstaw prawnych do orzekania w trybie administracyjnym, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania. Wskazane postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2017 r. stało się przedmiotem skargi A. R., M. P. i A. R.-P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił, jako nie zasługującą na uwzględnienie. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na treść art. 61 k.p.a. oraz art. 61 a § 1. Zaznaczył przy tym, iż z art. 61 a § 1 k.p.a. wynikają samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zdaniem WSA w Warszawie, w realiach niniejszej sprawy zasadnie organ administracyjny zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 27 września 2017 r. Brak podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w drodze decyzji o prawie zamieszkiwania stanowi uzasadnioną przyczynę przedmiotową, o której mowa w tym przepisie, stanowiącą przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, prawidłowo zastosował tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Organ odmawiając wszczęcia postępowania nie stosował prawa materialnego. Nie zostały naruszone także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ nie rozstrzygał o uprawnieniu lub obowiązku jednostki. Zasady współżycia społecznego nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Poprzez odmowę wszczęcia postępowania, wobec braku podstawy prawnej do takiego działania, organ nie mógł naruszyć art. 2 Konstytucji RP. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo stwierdziły, że w sytuacji, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej i rozstrzygnięcia tym kwalifikowanym aktem prawnym w sprawie wniosku z dnia 27 września 2017 r., zaszła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z rozstrzygnięciem tym strona skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art.173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie rozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięć organów administracyjnych pomimo, iż organy te bezpodstawnie przyjęły, że decyzja ws. przyznania skarżącym prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] jest rozstrzygnięciem konstytutywnym oraz, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji z uwagi na termin obowiązywania przepisu art. 23 ust. 1a ustawy o zakwaterowaniu tj. do dnia 01.07.2010 r., b) art.173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na nie uchyleniu rozstrzygnięć organów administracyjnych pomimo, iż organy te bezpodstawnie przyjęły, że decyzja w sprawie przyznania skarżącym prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] jest rozstrzygnięciem konstytutywnym oraz, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji z uwagi na termin obowiązywania przepisu art. 23 ust. 1a ustawy o zakwaterowaniu tj. do dnia 01.07.2010 r. Jednocześnie wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja ws. przyznania skarżącym prawa do zamieszkiwania w lokalu przedmiotowym mieszkalnym jest rozstrzygnięciem konstytutywnym oraz, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji z uwagi na termin obowiązywania przepisu art. 23 ust. 1 ww. ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 5 września 2018 r. Prezes AMW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując m.in., że zaskarżone orzeczenie nie może naruszać przepisów kompetencyjnych do wniesienia skargi kasacyjnej i stanowiących podstawy sformułowania zarzutów. Z kolei naruszenie przez Sąd przepisów k.p.a. nie zostało dostatecznie wyjaśnione. Brak podstawy prawnej uniemożliwia wydanie jakiejkolwiek decyzji (konstytutywnej czy deklaratoryjnej) i stanowi "inną przyczynę", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 7 lipca 2021 r. - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) - poinformowano strony postępowania o skierowaniu niniejszej sprawy prowadzonej pod sygn. III OSK 403/21 na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Na wstępie stwierdzić należy, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.173 i art.174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te nie były bowiem stosowane przez Sąd I instancji i w kontekście zarzutów skargi nie znajdują żadnego uzasadnienia. Oczywiście nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia "art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie rozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkował oddaleniem zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięć organów administracyjnych". Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zatem organy administracyjne nie prowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji nie rozważały zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie oceniały go. Kontrolowany akt ma charakter procesowy i nie rozstrzygał sprawy merytorycznie. Wspomnieć także należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do stanowiska organów administracyjnych wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika nawet w jaki to sposób zostały naruszone powołane w podstawie kasacyjnej art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez Sąd I instancji ani nawet przez organy administracyjne. W świetle powyższych uwag, jako istotny jawi się zarzut naruszenia 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził tu dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów k.p.a., czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daje ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16). Brak stosownych regulacji materialnoprawnych kreujących sprawę administracyjną (przewidujących drogę administracyjną dla załatwienia sprawy) jest inną uzasadnioną przyczyną w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a., a w konsekwencji uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania był brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej wnioskiem skarżących z dnia 27 września 2017 r. o ustalenie decyzją administracyjną prawa do zamieszkiwania w zajmowanym (po śmierci emeryta wojskowego) lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie podniósł w podstawie kasacyjnej "art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie". Zgodnie z treścią powołanego przez autora skargi kasacyjnej art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu na dzień wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. stanowi, że "Odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi: 1) służby stałej: a) zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy; 2) służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze." Tym samym z treści zacytowanego przepisu nie wynika jakakolwiek podstawa kompetencyjna do wszczęcia postępowania i wydania przez organ administracyjny decyzji o "prawie do zajmowania lokalu mieszkalnego". Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się także do treści "art. 23 ust. 1 a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP". Otóż na dzień wydania zaskarżonego postanowienie nie było takiego przepisu. Co więcej analiza historyczna brzmienia art.23 ustawy o zakwaterowaniu wskazuje, że jednostka redakcyjna "ust.1a" nigdy w tym przepisie nie istniała. Być może stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o art.23 ust.1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym "w razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym." Dodać należy, że zgodnie z art.23 ust.1b cyt. ustawy "w przypadku, o którym mowa w ust. 1a, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania." W tym kontekście po pierwsze stwierdzić należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Po drugie jak słusznie wskazano w uzasadnieniach zaskarżonego postanowienia oraz wyroku Sądu I instancji, a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną powołane przepisy przestały obowiązywać z dniem 1 lipca 2010 r. na podstawie art.7 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz.U. nr 28, poz.143), a więc zgodnie z zasadą aktualności nie mogą one stanowić obecnie podstawy prawnej – kreować kompetencji do wydawania takich decyzji przez organy administracyjne. Jak wynika zresztą z art.8 ust. 1 i 2 powołanej ustawy "osoby, które do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zamieszkują w lokalu mieszkalnym na podstawie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego decyzją administracyjną, zachowują prawo do zajmowania tego lokalu mieszkalnego przez czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach. W razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe osoby, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zawiera z tymi osobami umowę najmu na czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach." Zatem od 1 lipca 2010 r. z takimi osobami dyrektor oddziału regionalnego WAM może jedynie zawrzeć cywilnoprawną umowę najmu, a nie wydać decyzję administracyjną – brak zatem w tym zakresie obecnie drogi administracyjnoprawnej. Z tego też punktu widzenie bez znaczenia jest, czy decyzja wydawana przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art.23 ust.1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej miała charakter konstytutywny czy deklaratoryjny - obecnie nie ma podstaw prawnych do jej wydania. Wobec powyższego, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, zasadniczo sprowadzające się do podważenia zasadności zastosowania w ww. sprawie przepisu art. 61 a k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu, bowiem stanowiły niczym nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że w dacie wniesienia wniosku z dnia 27 września 2017 r. brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o przydzielenie kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi, gdyż w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. organ administracyjny utracił uprawnienia do wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Bezspornym w sprawie jest to, że przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2010 r. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia "zasady współżycia społecznego poprzez wydanie decyzji negatywnej dla strony skarżącej. Decyzja taka, z całą pewnością ignoruje słuszny interes strony w przedłużeniu zajmowania przez nią lokalu mieszkalnego w dobrej wierze, (...). Organ I instancji wydając decyzję naruszył normy współżycia społecznego i w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przyznania prawa do lokalu odmówił stronie skarżącej prawa do zajmowania lokalu po zmarłym mężu." Otóż w przedmiotowej sprawie organ nie wydał decyzji (a zwłaszcza decyzji o odmowie przyznania prawa do lokalu), a jedynie ograniczył się do stwierdzenia braku swojej kompetencji do orzekania i odmówił wszczęcia postępowania w formie postanowienia. Zwrócić należy uwagę, że na gruncie prawa administracyjnego nie ma klauzul generalnych takich jak dobra wiara, czy zasady współżycia społecznego. Są to klauzule znane prawo cywilnemu i tylko na gruncie tej gałęzi prawa mogą być one stosowane. Organy administracyjne, zgodnie z art.7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. działają wyłącznie na podstawie prawa i tylko w jego granicach. Posługiwanie się takimi klauzulami generalnymi przez organ administracyjny bez odpowiedniej podstawy prawnej skutkowałoby wadliwością wydanych na ich podstawie aktów prawnych i to wadliwością kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa powodującą stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 6 k.p.a organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że klauzule generalne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, skargi sądowej lub skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo został art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.