III SA/Lu 352/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza na rzecz skarżącego S. P. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania S. P. (dalej także jako skarżący), uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] oraz nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 13.650 zł z tytułu opisanych w decyzji naruszeń przepisów o transporcie drogowym. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniach 16-28 kwietnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy S. P., wykonującego działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego rzeczy. Jak wynika z protokołu, kontrolą objęto okres od 1 września do 31 grudnia 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 13.950 zł za naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.; dalej jako: u.t.d.) w postaci: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; skrócenia dziennego czasu odpoczynku kierowcy; nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. W odwołaniu od decyzji S. P. podniósł, że: został wadliwie zawiadomiony o wszczęciu postępowania; na żądanie organu przedłożył dokumenty wskazujące, iż kwestionowane przejazdy były wyłączone spod obowiązku stosowania tachografów; organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniedbując przesłuchania w charakterze świadków kierowców; naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez uniemożliwienie dostępu do akt sprawy i nie uwzględnienie wniosku skarżącego o przesłuchanie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 13.650 zł z tytułu opisanych w decyzji naruszeń przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu, odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (l.p. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał na 2 przypadki kierowców, w których doszło do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o okres 1 godziny i 11 minut oraz 16 minut. Organ wskazał, że strona w odwołaniu nie odniosła się do tego naruszenia. W jego ocenie prawidłowo za te naruszenia została wymierzona kara w łącznej kwocie 400 zł. W zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, Główny Inspektor wskazał na jeden przypadek takiego naruszenia, za który wymierzono karę w wysokości 150 zł. Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowcy organ odwoławczy wskazał na 9 przypadków potwierdzonych analizą danych cyfrowych, w których doszło do skrócenia wymaganego przepisami minimalnego 9-godzinnego okresu odpoczynku kierowcy o czas od 39 minut do 3 godzin i 26 minut. Organ odwoławczy zakwestionował natomiast jeden przypadek, w którym Wojewódzki Inspektor niesłusznie wymierzył karę, gdyż do naruszenia nie doszło. W tym przypadku strona również nie odniosła się do stwierdzonych naruszeń. Łączna kara za ww. naruszenia w ocenie organu odwoławczego powinna wynieść 2.700 zł. W zakresie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (l.p. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d.), organ wskazał, że przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał wykresówek ani żadnych innych dokumentów potwierdzających aktywność kierowcy J. M., podczas gdy z zapisów stanu licznika po porównaniu wykresówek wynika jednoznacznie, że pojazd przemieszczał się. Braki w dokumentacji dotyczyły 6 okresów, łącznie 19 pełnych dni. Organ wskazał, że skarżący przedstawił w toku postępowania dwa różne oświadczenia w tej kwestii. Z pierwszego wynikało, że w kwestionowanych okresach kierowca odbierał przysługujące mu przerwy oraz odpoczynki tygodniowe lub dzienne. Zostało to potwierdzone wydanymi kierowcy zaświadczeniami. Z kolei w drugim oświadczeniu skarżący stwierdził, że nieudokumentowane przebiegi dotyczyły przewozów wykonywanych w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej lub w ramach prób drogowych po dokonanych naprawach i pracach konserwacyjnych wykonywanych w warsztacie. Oceniając te oświadczenia organ odwoławczy wskazał, że skarżący, pomimo wezwań, nie poparł swoich wyjaśnień żadnymi dowodami. W tej sytuacji, zdaniem Generalnego Inspektora należało wymierzyć karę pieniężną w łącznej kwocie 9.500 zł. W kwestii naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, organ odwoławczy powołał się na analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że kierowca J. M. w trzech wyszczególnionych okresach nie zarejestrował swojej aktywności związanej z przebyciem odpowiednio dystansów: 282 km, 139 km i 257 km. Wobec powyższego należało wymierzyć karę w łącznej wysokości 900 zł. W ocenie Głównego Inspektora w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., bowiem strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu nrom czasu pracy. Organ odwoławczy stwierdził, że przedsiębiorca nie przedstawił w postępowaniu dokumentów takich jak zlecenia przewozowe, listy przewozowe itp., z których wynikałoby jednoznacznie, że podejmował się wykonywania takich zadań przewozowych, których realizacja nie pociągała za sobą naruszenia przez kierowcę przepisów dotyczących czasu pracy. Z obowiązujących przepisów wynika, że zarówno pracodawca, jak i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących. Nie oznacza to jednak, że przedsiębiorca jest zwolniony z bieżącego nadzoru nad pracą kierowców. To właśnie przedsiębiorca ma zorganizować pracę kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać przepisów dotyczących użytkowania urządzeń rejestrujących oraz czasu pracy kierowców. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. S. P. zarzucił naruszenie art. 92b i 92c u.t.d. poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz ignorowaniem wyjaśnień złożonych w toku prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał na wadliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym podano inne nazwisko przedsiębiorcy. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu przedłożył stosowne oświadczenie dotyczące przejazdów objętych wyłączeniem spod obowiązku stosowania przepisów unijnych o czasie pracy kierowców. Skarżący zarzucił, że organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe po zawiadomieniu o jego zakończeniu. Takie dowody nie powinny być uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Uzasadniając zarzut niewyjaśnienia w pełni stanu faktycznego sprawy skarżący zarzucił, że organ zaniechał przesłuchania kierowców w charakterze świadków. Ponadto organ stwierdził naruszenia obowiązku dokumentowania aktywności kierowców ponad rok po okresie objętym kontrolą. Jest to sprzeczne z przepisami, które nakazują przechowywanie dokumentacji przez rok. W ocenie skarżącego organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu nie przesyłając kopii przedłożonych do kontroli wykresówek, pomimo wniosku skarżącego. Ponadto organ nie uwzględnił prośby skarżącego o przesłuchanie w charakterze strony. Błędem organu w ocenie skarżący było niezastosowanie w sprawie art. 92b u.t.d. w sytuacji, gdy kierowcy zatrudnieni w jego przedsiębiorstwie byli przeszkoleni w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących użytkowania urządzeń rejestrujących oraz czasu pracy kierowców. Kontrole w tym zakresie są przeprowadzane regularnie, a w wypadku naruszeń stosowane są kary dyscyplinarne dla kierowców. Odnosząc się do zarzutów naruszeń z lp. 6.3.7 i 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. skarżący podniósł, że skoro organy miały wątpliwości co do składanych przez niego wyjaśnień, w których jasno wskazał osoby prowadzące pojazdy, powinny co najmniej przesłuchać osoby wskazane przez skarżącego. W ocenie skarżącego organ w podstawach prawnych decyzji wadliwie powołał art. 34 rozporządzenia Parlamentu i Rady nr 165/2014. Rozporządzenie to nie obowiązywało w trakcie kontroli, a tym bardziej w okresie, w którym wykonywane były przewozy. Zdaniem skarżącego organ wadliwie uzasadnił decyzję, ponieważ nie odniósł się do powołanych w odwołaniu zarzutów. Skarżący podniósł również, że program kontrolny stosowany przez kontrolującego nie posiadał żadnej legalizacji lub innego dokumentu potwierdzającego dokładność obliczeń czasu pracy kierowców. Organ nie powinien wydawać decyzji powołując się na naruszenia stwierdzone przez nielegalizowane urządzenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Tym niemniej zaskarżona decyzja jest dotknięta takimi wadami prawnymi, które skutkują koniecznością jej uchylenia. Istotą sporu prawnego w badanej sprawie jest zgodność z prawem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Należy zauważyć, że skarżący nie stawia konkretnych zarzutów wobec wszystkich poszczególnych naruszeń stwierdzonych przez organy. Nie zwalnia to oczywiście sądu z obowiązku wszechstronnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, z uwagi na zasadę niezwiązania zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej jako: p.p.s.a.). W odniesieniu do naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skróceniu dziennego czasu odpoczynku (l.p. 5.1, 5.2 i 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) skarżący nie podnosi żadnych konkretnych zarzutów. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organu w tym zakresie opierają się na prawidłowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. W tym zakresie Sąd nie dostrzega żadnych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę zakwestionowania zgodności decyzji z prawem. Istotnym elementem sporu między skarżącym a organami jest kwestia naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (l.p. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d.). W tym zakresie skarżący argumentuje, że wbrew twierdzeniom organu jeszcze w toku postępowania składał oświadczenie, z którego wynikało, że kwestionowane przejazdy były objęte wyłączeniem obowiązków stosowania przepisów dotyczących dokumentowania aktywności kierowcy. W ocenie sądu argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek przedstawiania wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu znajduje swoje podstawy w kilku przepisach. Są to art. 14 ust. 2 in fine rozporządzenia Rady nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE, seria L, nr 370, s. 8, ze zm.): "Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych"; art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.; dalej jako: u.c.p.k.), który podkreśla formy ewidencjonowania czasu pracy kierowców i wskazuje na obowiązek przechowywania tej ewidencji przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego; art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE, seria L, nr 102, s. 1, ze zm.), zwłaszcza tiret drugie: "Przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa". Powołane unijne i krajowe regulacje prawne przewidują również wyłączenia obowiązków dokumentowania aktywności kierowców. Są to przypadki ściśle określone w przepisach. Wyłączenia te wynikają z dwóch regulacji. Po pierwsze, z art. 3 rozporządzenia nr 561/2006, który wyłącza zastosowanie rozporządzenia do określonych w tym przepisie przewozów. Po drugie art. 13 rozporządzenia, który daje Państwom Członkowskim możliwość wprowadzenia wyjątków od wymogów wynikających z art. 5-9, w odniesieniu do określonych w tym przepisie przewozów. Korzystając z tej delegacji, krajowy ustawodawca w art. 29 ust. 1 u.p.c.k., postanowił, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Argumenty podnoszone przez skarżącego wskazują, że upatruje on podstaw do zastosowaniu w swoim przypadku dwóch wyłączeń. Po pierwsze art. 3 lit. g) rozporządzenia nr 561/14, dotyczącego przewozów wykonywanych. pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu (sporne przejazdy miały wg skarżącego dotyczyć prób drogowych w ramach napraw i konserwacji wykonywanych w warsztacie). Po drugie, art. 13 ust. 1 lit. b), dotyczącego przewozów wykonywanych pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa (przejazdy wykonywane w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej). Argumentacja ta w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch względów. Po pierwsze, z powołanych przepisów wynika podstawowa zasada: obowiązkiem przedsiębiorcy jest udokumentowanie każdego dnia pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy, czy to w postaci zapisów z tachografów, czy zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Udokumentowaniu podlega także każdy przypadek, w którym przejazd ma być objęty wyłączeniem obowiązku rejestracji aktywności kierowcy. Dokumenty te powinny tworzyć spójną całość pozwalającą odtworzyć to co się działo z pojazdem oraz kierowcą w okresie pozostawania w dyspozycji przedsiębiorcy. Inna wykładnia prowadziłaby do łatwego unikania zastosowania wymogów rejestrowania aktywności kierowcy. Wystarczyłoby ogólnikowo powołać się na wyłączenie z art. 3 lub 13 rozporządzenia, aby uniknąć zastosowania sankcji z tytułu tego rodzaju naruszenia. Takie stanowisko Sądu znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie. Przykładowo: w wyroku z dnia 18 października 2016 r. (II GSK 711/15) nawiązując do sankcji z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z regulacji tej wynika w sposób oczywisty, że na przedsiębiorcy spoczywa ciężar wykazania, co "działo się" z pojazdem w okresach, w których wykonywano nim przejazdy znajdujące potwierdzenie w stanie licznika, a nie znajdujące potwierdzenia w wykresówkach. Z kolei w wyroku z 2 sierpnia 2016 r. (II SA/Op 237/16) WSA w Opolu wskazał, iż z powoływanego wyżej art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 jednoznacznie wynika, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek. Na przedsiębiorcę nałożony jest bezwzględny obowiązek okazania wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę. Tym samym, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy, ewentualnie zaś wykazać (potwierdzić) stosownym dokumentem fakt nieprowadzenia pojazdu. Regulacje unijne dopuszczają udokumentowanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów, takich jak np. plan pracy bądź rozkład jazdy (art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006). Niewątpliwie zatem zasadą jest, aby w dniu, w którym kierowca prowadzi pojazd niewyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006 lub AETR, czas pracy był rejestrowany m.in. na wykresówkach, zaś pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane w inny sposób. Ponadto Sąd wskazał, że organ może ustalić na podstawie udostępnionych przez przedsiębiorcę dokumentów, że w danym dniu pojazd przejechał określoną odległość, co nie znajduje potwierdzenia na udostępnionych wykresówkach. Na tej podstawie organ może stwierdzić brak okazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę przedsiębiorcy. Podobnie w wyroku z 13 października 2016 r. (III SA/Gd 494/16) WSA w Gdańsku stwierdził, że jeżeli w odniesieniu do tego samego pojazdu i czasu brak jest wykresówki pochodzącej od danego kierowcy natomiast ze stanu licznika pojazdu wynika, że przebył on określony dystans drogi pomiędzy momentami zarejestrowanej aktywności w tym pojeździe danego kierowcy, to brak okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu stanowi także naruszenie określone w lp.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy. Z tego powodu zarzut zaklasyfikowania określonych stanów faktycznych do różnych kwalifikacji naruszeń nie wyklucza – wbrew stanowisku skarżącego - jednoczesnego nałożenia kary pieniężnej za każde z tych naruszeń. Podobne tezy dotyczące obowiązku przedsiębiorcy okazywania kompletnej dokumentacji potwierdzającej aktywność kierowcy i przejazdy danym pojazdem wyrażano m.in. w wyrokach NSA z 5 maja 2016 r. (II GSK 2884/14, II GSK 2751/14), WSA w Szczecinie z 31 sierpnia 2016 r. (II SA/Sz 276/16), WSA w Gliwicach z 2 września 2016 r. (II SA/Gl 508/16), z 14 września 2016 r. (II SA/Rz 1678/15). Przenosząc te rozważania na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że organ wyodrębnił 6 przypadków, w których pojazd o nr rej. [...] przemieszczał się na odległości od 116 do 707 km. Co do 5 przypadków należy zgodzić się z organem, że przejazdy te nie zostały udokumentowane na okazanych przez przedsiębiorcę wykresówkach. Ponadto przedsiębiorca nie okazał żadnych dokumentów dotyczących aktywności w tym okresie kierowcy J. M., który prowadził pojazd według wykresówek obejmujących okresy przed i po wskazanych, nieudokumentowanych przejazdach. Nie ma podstaw do zakwestionowania tych ustaleń, gdyż opierają się one na znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym w postaci wykresówek. Analiza wykresówek potwierdza tezy organu o istniejących w wymienionych okresach lukach w dokumentacji przejazdów i aktywności kierowcy. W ocenie Sądu nieskuteczna w tym zakresie jest "obrona" skarżącego, który powołuje się na fakt, że przejazdy w tych okresach objęte były wyłączeniami z art. 3 lub 13 rozporządzenia nr 561/2006. Skarżący złożył w tym zakresie jedynie oświadczenie, nader ogólnikowe w swej treści, nie podając żadnych konkretnych faktów. Co więcej, skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że pojazd był wówczas wykorzystywany do prób drogowych po naprawach (np. dokumenty serwisowe) czy do pracy w gospodarstwie rolnym. Nie da się żadną miarą podzielić argumentacji skarżącego, że dla skorzystania ze zwolnienia wystarczające jest złożenie tak ogólnikowego oświadczenia, na dodatek już po zakończeniu kontroli. Przyjęcie argumentacji skarżącego oznaczałoby otwarcie bardzo łatwiej drogi do uciekania od odpowiedzialności za niestosowanie się do przepisów dotyczących użytkowania urządzeń rejestrujących i rejestrowania aktywności kierowców. Każdy przedsiębiorca mógłby w dowolnym momencie złożyć takie ogólnikowe oświadczenie, nie podając żadnych konkretnych faktów. Takie stosowanie przepisów dotyczących wspomnianych wyjątków nie może być zaakceptowane. Druga grupa argumentów, które wykluczają skuteczne powołanie się przez skarżącego na wyjątki z art. 3 lub 13 rozporządzenia nr 561/2006 jest natury bardziej faktycznej. Należy zauważyć, że wyłączenie z art. 13 ust. 1 lit. b) rozporządzenia dotyczy przejazdów wykonywanych w ramach pracy w gospodarstwie rolnym, ale w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Tymczasem kwestionowane przez organ przejazdy dotyczą tras o długości od 116 do 707 km. Nie da się więc do większości z nich zastosować powołanego wyjątku. Wchodziłoby to w grę jedynie w wypadku przejazdów nie przekraczających 200 km, bo takie mieściłyby się w promieniu 100 km od bazy. Wśród zakwestionowanych przez organ są tylko dwa takie przypadki, ale nie są one potwierdzone żadnymi dokumentami, co tez wyklucza powołanie się na omawiany wyjątek, o czym była mowa wyżej. Z kolei powołanie się na przypadek prób drogowych po naprawach i konserwacji pojazdu (art. 3 lit. g) rozporządzenia) nie może być uwzględniona mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego. Nie da się racjonalnie przyjąć, że powoływane przez skarżącego "próby drogowe" odbywały się na trasach przekraczających 100 km. Ponadto – w tym przypadku również brakuje jakiejkolwiek dokumentacji wspierającej twierdzenia skarżącego. Istotne wątpliwości w ocenie Sądu budzi natomiast kwestia zarzucanego przez organy naruszenia dotyczącego braku rejestracji aktywności kierowcy J. M. w dniach 4-6 listopada 2013 r., w związku z przebyciem 120 km. Wątpliwości Sądu wynikają z całościowej analizy wykresówek nie tylko J. M., ale i skarżącego. W zakresie dotyczącym tego okresu w aktach znajdują się dwie wykresówki J. M. Pierwsza, z 4 i 5 listopada 2015 r. kończy się wskazaniem licznika: 824.312 km. Następny zapis – na wykresówce z 6 listopada 2013 r. zaczyna się od wskazania: 824.432 km. Uzasadnienie organu nie jest w tym zakresie precyzyjne, ale należy sądzić, że to właśnie jest przejazd, co do którego brakuje dokumentacji aktywności kierowcy. Należy jednak zauważyć, że w aktach znajduje się wykresówka skarżącego S. P. z dnia 5 listopada 2013 r. Zapisy na niej obejmują stan licznika od 824.312 do 824.432 km. Nie ulega wątpliwości, że jest to właśnie "brakujący" przejazd na trasie 120 km. Z powyższej analizy wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do tego naruszenia zostało sporządzone wadliwie. Nie można zarzucać braku udokumentowania aktywności kierowcy J. M. na trasie przejazdu 120 km, skoro przejazd ten został wykonany przez innego kierowcę – skarżącego i jest udokumentowany wykresówką. Tak sformułowany w uzasadnieniu zarzut naruszenia w tym konkretnym przypadku nie może się ostać. Sąd nie ma kompetencji do poprawienia wadliwie sformułowanego uzasadnienia w zakresie danego naruszenia, bezcelowe jest zatem rozważanie, czy zarzut nieudokumentowania aktywności kierowcy J. M. można było sformułować inaczej. Uchybienie organu należy potraktować jako naruszenie przepisów postępowania (wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji – art. 107 § 3 k.p.a.). Należy też uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem kara za nieokazanie dokumentacji dotyczącej aktywności kierowcy jest wymierzana w kwocie po 500 zł za każdy dzień. Decyzja organu w zakresie naruszenia opisanego w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. jest więc w tej części wadliwa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kolejnego naruszenia – okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.), Sąd stwierdza, że w tym zakresie zaskarżona decyzja również dotknięta jest uchybieniami, które musza skutkować koniecznością jej uchylenia. Uzasadniając zarzut organ powołał się na analizę wykresówek kierowcy J. M., z której w jego ocenie wynika, że kierowca nie zarejestrował swojej aktywności w trzech okresach: 26-27 września 2013 r. (dystans 139 km), 14-15 października (257 km) oraz 28-29 października 2013 r. (257 km). Analiza znajdujących się w aktach sprawy wykresówek wskazuje, że ustalenia organu w tym zakresie są błędne i doprowadziły do wadliwej kwalifikacji prawnej. Z analizy wykresówek J. M. wynika, że zapis na tarczce tachografu wyjętej z pojazdu o nr rej. [...] w dniu 26 września 2013 r. kończy się wskazaniem stanu licznika: 817.794 km. Następny zapis znajduje się na tarczce z dnia 27 września 2013 r. i wskazuje wartość początkową stanu licznika: 818.076 km. Należy jednak zauważyć, że dla tego samego pojazdu w aktach administracyjnych znajduje się tarczka tachografu obrazującego aktywność skarżącego – S. P. Zapis dotyczy 26-27 września 2013 r. i obejmuje stan licznika od 817.794 do 818.076 km. W ten sposób dane z wykresówek obydwu kierowców pokrywają się. Powoływany przez organ przejazd na dystansie 282 km wykonał S. P. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu wskazującego, aby w tym okresie J. M. prowadził inny pojazd. W drugim z wymienionych okresów zapis na wykresówce J. M. w dniu 14 października 2013 r. kończy się wskazaniem licznika: 821.209 km. Następny zapis – na wykresówce z 15 października 2013 r. zaczyna się od wskazania: 821.348 km. Dla tego samego pojazdu zapisy na wykresówce S. P. w dniu 15 października 2013 r. pokazują wartości od 821.209 do 821.348 km. Brakujące 139 km przejechał zatem skarżący. Z kolei w trzecim ze wskazanych okresów zapisy na wykresówkach J. M. są następujące: dzień 28 października 2013 r., koniec wskazań licznika: 822.932 km, dzień 29 października 2013 r., początek wskazań licznika: 823.189 km. Wskazania na wykresówce S. P. w dniu 29 października 2016 r. zawierają wskazania od 822.932 do 823.189 km. Po raz kolejny, brakujący dystans 257 km. Przejechał skarżący. W tej sytuacji nie do obrony jest podniesiony przez organ zarzut naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Wbrew twierdzeniom organu pełna analiza wykresówek obydwu kierowców daje spójny obraz pełnego dokumentowania przejazdów pojazdem o nr rej. [...]. Tak sformułowany zarzut nie może się ostać. W związku z powyższym zaskarżona decyzja w zakresie omawianego zarzutu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wadliwe zinterpretował zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie uwzględnił wykresówek innego kierowcy (skarżącego) co doprowadziło do wadliwego przypisania skarżącemu naruszenia z lp. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. Uchybienie to jest na tyle istotne, że musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że przepis ten pozwala wprawdzie na uchylenie zaskarżonej decyzji, jednakże w badanej sprawie nie jest to możliwe. Rozstrzygnięcie organu ma charakter całościowy, globalny, dotyczy łącznie wszystkich naruszeń. Nie ma więc możliwości uchylenia go w części dotyczącej tylko jednego naruszenia, nie pozwala na to formuła rozstrzygnięcia. Nie ma znaczenia, że błąd organu dotyczy naruszenia za które kara wynosi jedynie niewielki ułamek całej kwoty kary. Przy takiej formule rozstrzygnięcia błąd nawet co do jednego naruszenia musi skutkować uchyleniem decyzji w całości. Ponieważ ten sam błąd popełnił organ I instancji, należy uchylić również decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a. Z reguły uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powoduje powrót sprawy do odpowiedniego etapu postępowania administracyjnego i konieczność rozpatrzenia sprawy na nowo, z uwzględnieniem wiążącego stanowiska sądu administracyjnego. W badanej sprawie nie jest to jednak możliwe ani celowe. Należy zwrócić uwagę, że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. wprowadza materialnoprawny termin przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kary. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W badanej sprawie organy stwierdziły naruszenia pojawiające się w różnych datach w okresie obejmującym od 1 września do 31 grudnia 2013 r. Kontrola, w czasie której ujawniono te naruszenia miała miejsce w kwietniu 2014 r. Dwuletni termin przedawnienia upłynął więc z końcem kwietnia 2016 r. W takiej sytuacji powrót sprawy do rozpatrzenia przez organ na odpowiednim etapie postępowania jest bezcelowy i sprzeczny z ekonomiką procesową, bowiem organ I instancji wobec uchylenia jego decyzji w całości, mógłby jedynie umorzyć postępowanie na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Wobec powyższego w sprawie należało zastosować art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Taka konstatacja mogłaby zakończyć rozważania w sprawie, bowiem ocena pozostałych elementów zaskarżonej decyzji nie może wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Tym niemniej, prawo do rzetelnego procesu sądowego, stanowiące również podstawowy standard w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, wymaga odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i dokonania całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jest to celowe również z uwagi na oddziaływanie wyroku sądu poza konkretną sprawa, które wyraża się w dążeniu do wyeliminowania w przyszłości popełnianych przez organ błędów, nawet gdy w danej sprawie nie skutkowały one uchyleniem decyzji. Odnosząc się do zarzutu błędnego wskazania przedsiębiorcy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się kopia zawiadomienia, w którym storna określona jest prawidłowo. Jeżeli do skarżącego trafiło zawiadomienie z błędnym danymi, jest to prosta omyłka pisarska, nie mająca żadnego znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia w sprawie. Do kwestii możliwości wykorzystania oświadczeń skarżącego jako potwierdzenia wyjątków od obowiązku stosowania rozporządzenia nr 561/2014 odniesiono się wyżej. Co do kwestii wysłania kopii wykresówek na adres skarżącego, trzeba wskazać, że strona ma oczywiście możliwość zapoznania się z aktami sprawy, ale czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Pewnego rodzaju błędem organu I instancji był fakt, że poinformował stronę pismem z dnia 2 lipca 2014 r. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, po czym postępowanie to w istocie prowadził dalej. Należy jednak zauważyć, że pismem z 16 lipca 2014 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Nieco pochopne zawiadomienie z 2 lipca 2014 r. nie miało żadnego wpływu na prawa procesowe strony. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 14 rozporządzenia nr 3821/85 poprzez przedłużenie obowiązku przechowywania dokumentacji aktywności kierowcy ponad rok czasu. Należy zauważyć, że kontrola odbywała się w kwietniu 2014 r., a obejmowała okres od września do grudnia 2013 r. W czasie kontroli przedsiębiorca był zobowiązany posiadać dokumentację i okazywać ją na żądanie organu kontrolującego. W kwestii przesłuchania strony doszło do pewnych uchybień po stronie organu, ale nie miały one wpływu na wynik sprawy (m.in. wezwanie na przesłuchanie z dnia 30 września 2014 r. doręczono dopiero 16 października, a więc dzień po upływie wyznaczonego terminu). Przesłuchanie skarżącego w charakterze strony przez dłuższy czas nie było możliwe z uwagi na to, że przebywał na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwiało mu stawienie się w siedzibie organu. Należy jednak zwrócić uwagę, że skarżący kilkakrotnie składał wyjaśnienia na piśmie (m.in. pismo z 26 lutego 2015 r.). Specyfika spraw dotyczących nakładania kar z tytułu naruszenia wskazuje, że kluczowe znaczenie mają dowody w postaci dokumentów, a nie tzw. osobowe źródła dowodowe. Ponadto, sam Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje na subsydiarny charakter dowodu z przesłuchania stron, z którego korzysta się w ostatniej kolejności kiedy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86). Wynika to z niewielkiej wartości tego dowodu. W tej sytuacji pewne drobne błędy organu I instancji w tym zakresie nie miały żadnego znaczenia dla sprawy, a prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu nie zostały naruszone. W tym też kontekście niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący miał możliwość aktywnego udziału w postepowaniu i korzystał z tej możliwości składając oświadczenia i wyjaśnienia na piśmie. Chybiony jest także zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań kierowców. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że kluczowe w tego rodzaju sprawach są dowody z dokumentów. Skarżący nie wykazał, aby zeznania kierowców mogły wprowadzić coś nowego do sprawy, w której kluczową kwestią był brak właściwej dokumentacji aktywności kierowców. Zeznania nie mogły zastąpić wymaganych prawem dokumentów. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 92b u.t.d. poprzez jego niezastosowanie przez organy. Przepis ten wyłącza nałożenie kary pieniężnej za naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców odpowiednich przepisów, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela ugruntowane już poglądy orzecznictwa, że to przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego, w związku z tym domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone, lecz ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych spoczywa na przedsiębiorcy. Przedsiębiorca, który chcąc uniknąć kary za stwierdzone naruszenia powinien wylegitymować się takimi dowodami, które w sposób jednoznaczny będą świadczyły o prawidłowej organizacji pracy i dochowaniu należytej staranności w zakresie szkolenia kierowców, reagowania na stwierdzone nieprawidłowości, podejmowania środków zaradczych, aby do nieprawidłowości nie dochodziło (por. wyroki WSA w Białymstoku z 16 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 375/16 oraz WSA w Szczecinie z 11 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 295/16). W ocenie Sądu podane przez skarżącego argumenty mają nazbyt ogólnikowy charakter, aby uznać je za odpowiednie wykazanie okoliczności egzoneracyjnych z art. 92b u.t.d. Po części zasadny jest zarzut błędnego powołania w zaskarżonej decyzji art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 4 lutego 2014 r. nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE, seria L, nr 60, s. 1). Przepisy te zostały powołane w zakresie odnoszącym się do naruszenia opisanych w l.p. 6.3.8 (okazanie wykresówki zawierającej niepełne dane). Rozporządzenie nr 165/2014 zastąpiło rozporządzenie nr 3821/85, trafnie jednak skarżący powołuje się na przepisy przejściowe, które przesądzają o konieczności zastosowanie w sprawie aktu uchylonego. Nowe rozporządzenie weszło w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (czyli 1 marca 2014 r.), ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r., jednak nowe art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. (art. 48 rozporządzenia nr 165/2014). W odniesieniu do ww. naruszenia organ powołał się na art. 34 nowego rozporządzenia. Jest to błąd, ponieważ przepis ten ma zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r., natomiast stwierdzone naruszenia miały miejsce od września do grudnia 2013 r., a ujawniono je w kwietniu 2014 r. Kluczowe jest prawidłowe zrozumienie pojęcia "ma zastosowanie" użytego w przepisie przejściowym. Art. 34 stanowi normę sankcjonowaną, nakładającą określone obowiązki w zakresie rejestracji aktywności kierowcy, których naruszenie sankcjonują inne przepisy. Nie można zarzucić skarżącemu, że nie stosował się do wymogów normy sankcjonowanej, skoro ta jeszcze nie miała zastosowania, zgodnie z przepisami przejściowymi. Uchybienie organu nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy z dwóch względów. Przede wszystkim dlatego, że treść obowiązków określonych w nowym art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, w zakresie istotnym dla badanej sprawy, jest identyczna z treścią obowiązków wynikających z art. 15 starego rozporządzenia nr 3821/85, które powinno być powołane przez organ. Wadliwe wskazanie podstawy prawnej nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po drugie, jak wskazano wyżej, organ wadliwie stwierdził naruszenie opisane w lp. 6.3.8 zał. nr 3 do ustawy, nie było więc w ogóle podstaw do stosowania powiązanego z tym naruszeniem analizowanego przepisu. Wbrew twierdzeniom skarżącego uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest prawidłowe. Organ odniósł się do zasadniczych argumentów powołanych w odwołaniu. Pewne pominięte kwestie (błędne określenie strony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania) nie miały znaczenia dla sprawy. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zastosowania do analizy wyników kontroli programów nie posiadających legalizacji. Nie da się wskazać żadnego obowiązującego przepisu, z którego wynikałby obowiązek legalizowania programu służącego do analizy danych zebranych z urządzeń rejestrujących przez Główny Urząd Miar czy inną instytucje certyfikująca. Należy wskazać, że obowiązek certyfikacji dotyczy urządzeń rejestrujących. Podstawowy materiał dowodowy w kwestii naruszeń stanowią zapisy na tarczkach tachografów, których kopie znajdują się w aktach sprawy, a także zapisane na płytach dane cyfrowe z urządzeń rejestrujących. Programy wykorzystywane przez organy kontrolujące stanowią jedynie narzędzie pomocnicze do porządkowania tych danych, a nie do ich rejestrowania. Nie da się wobec tego uzasadnić prawnego obowiązku legalizacji tego rodzaju programów poprzez wymóg odpowiedniej certyfikacji. Taki obowiązek odnosi się do urządzeń pomiarowych, a nie narzędzi służących porządkowaniu pobranych danych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponadto, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postepowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis w wysokości 410 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).