III SA/Lu 361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Starosty B. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. stwierdza, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), wydaną dla samochodu marki AUDI A4 nr rejestracyjny [...] ; III. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podaniem z dnia 30 maja 2011 r. wystąpił do Starosty Powiatowego w B. o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł wniesionej w dniu 16 czerwca 2004 r. uiszczonej w związku z wydaniem karty pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na pismo organ wskazał, że odmawia zwrotu żądanej kwoty i wyjaśnił, że zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu dokonywany będzie na podstawie wydanych wyroków sądowych w konkretnej sprawie. Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że w dniu 16 czerwca 2004 r. uiścił opłatę w wysokości 500 zł na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), dalej jako ustawa i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 5 ustawy, wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona w wysokości 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28 lipca 2003 r. Skarżący wskazał, że pobór opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł jest niezgodny z art. 90 akapit 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, co stwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C-134/07). Skarżący wskazał też, że kwestie zwrotu nienależnie pobranej nadpłaty za kartę pojazdu wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1748/10. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, że w dalszym ciągu odmawia zwrotu żądanej kwoty. W tej sytuacji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu przez Starostę B. Skarżący uzasadnił swą skargę tymi samymi argumentami, które podniósł w wezwaniu do usunięcia prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że mimo uznania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niezgodne z Konstytucją, przepis ten obowiązywał do 1 maja 2006 r. stanowiąc wiążącą normę prawną, do której stosowania były zobowiązane organy państwa i samorządu. W związku z tym roszczenia o zwrot części tej opłaty pobranej zgodnie z prawem dochodzone przez stronę postępowania są nieuzasadnione. Organ rozpatrując wniosek o zwrot musiałby określić kwotę rzeczywistej nadpłaty za kartę pojazdu, co wymaga uwzględnienia kosztów i nakładów poczynionych przez organ na wydanie tej konkretnej karty w tamtym czasie. Sprawa dotyczy roku 2004, a rozliczenie kosztów jest obecnie nieweryfikowalne z powodu upływu czasu, co uniemożliwia ustaleniu rzeczywistych kosztów wydania tej konkretnej karty. Organ po siedmiu latach od pobrania opłaty nie posiada wiedzy o kosztach towarzyszących wydaniu karty. Starosta w takiej sytuacji dokonując zwrotu naruszyłby dyscyplinę finansów publicznych. Organ wskazał też, że z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy wynika, że to minister właściwy do spraw transportu określa, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za kartę pojazdu. Stosownie do treści tego przepisu ustawodawca do ustalania wysokości opłat za kartę pojazdu upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, a nie organ wydający kartę. Ustawodawca wskazał również formę, w jakiej to ma nastąpić (rozporządzenie), oraz co należy uwzględnić w rozporządzeniu (znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu i wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty pojazdów). W ocenie organu, określenie wysokości opłat za kartę pojazdu przez Starostę (gdyż ustalanie nadpłaty jest równoznaczne ustaleniu wysokości opłaty), byłoby sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału w tej sprawie, a przede wszystkim z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady powszechności i ostateczności orzeczeń Trybunału, i art. 77 ust. 4 pkt 2 i 5 ustawy prawo o ruchu drogowym (naruszona właściwość innego organu). Organ wskazał, że gdyby miał określić wysokość tej nadpłaty uwzględniając koszty i nakłady poczynione na jej wydanie, (czyli także koszty administracyjne związane z wydaniem kart), mogłoby się okazać, że nadpłata nie występuje, ponieważ koszty te są równe lub wyższe niż pobrana kwota 500 zł. W ocenie organu wyrażone przez skarżącego żądanie przyznania kwoty 425 zł w sytuacji, kiedy nie są znane rzeczywiste koszty wytworzenia tych dokumentów a zgłaszane roszczenie nie jest udowodnione co do wysokości żądanej kwoty, jest więc żądaniem nieweryfikowalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z następujących względów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., podjętej w sprawie w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWA 2008/2/21), skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku zatem żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za kartę pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego, przy czym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że podstawę prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego artykułu kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5 art. 77 ustawy). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Wymienione rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Wcześniej, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz, że niekonstytucyjny przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia, normującego wysokość opłaty, z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, iż przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykracza ona poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, które nie może być oparte tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej. Wydanie rozporządzenia następuje w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją, jak i ustawą, pobrana została od skarżącego opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Przy tym, mimo, że utrata mocy obowiązującej powyższego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Należy podkreślić, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpoznawania spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 roku, III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r. sygn. III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 roku III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem trzeba wskazać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa wspólnotowego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza to, że obowiązkiem sądu krajowego jest pominięcie normy krajowej sprzecznej z normą wspólnotową, gdy obie normy posiadają taki sam zakres zastosowania. Sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008, I OSK 52/07, LEX nr 516648, z dnia 15 lutego 2010 roku, I OSK 842/09, LEX nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 roku, I OSK 590/09, LEX nr 591293 oraz z dnia 17 lutego 2010 roku, I OSK 591/09, LEX nr 591294). W rozpoznawanej sprawie prowadzi to do uznania, że czynność Starosty B. polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, jako zawyżonej części opłaty pobranej od skarżącego za wydanie karty pojazdu została podjęta bez podstawy prawnej, co, w oparciu o art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności. Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia sądu administracyjnego (§ 2 art. 146 p.p.s.a.). Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny (por. uzasadnienie wyroku w sprawie I OSK 590/09 z dnia 17 lutego 2010 roku, LEX nr 591293), konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu zwrotu skarżącemu pobranych bez podstawy prawnej części opłat, w kwotach po 425 zł. Biorąc pod uwagę aspekt upływu czasu od pobrania opłaty należy wskazać, że przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za kartę pojazdu. W uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 LEX nr 578583 Sąd Najwyższy wskazał, iż bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, dotyczy roszczeń cywilnych. Dlatego zarzut przedawnienia, do którego odnosi się przytoczona uchwała, może być podnoszony i podlega rozstrzygnięciu w procesie cywilnym, którego przedmiot stanowi oparte na przepisach art. 405 i następnych k.c. żądanie zasądzenia kwot odpowiadających kwotom nienależnie pobranym za kartę pojazdu w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał zwrotu nadpłaty (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007, III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 roku, III S.A./Gd 453/08, LEX nr 483994 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2011 roku, II S.A./Gl 1306/10, LEX nr). Problem przedawnienia nie pojawia się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia na gruncie przepisów prawa administracyjnego o uznaniu uprawnienia do zwrotu pobranych bez podstawy prawnej części opłat za kartę pojazdu i odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu, który opłatę pobrał. Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.