III SA/Lu 377/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr Rep. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji orzekającej o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...]. Zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta C. odmówił uchylenia lub zmiany swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. ABCET. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z [...] stycznia 2008 r. odmówiono J. K. wydania zatrzymanego prawa jazdy, do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 lutego 2008 r. Wnioskami z 23 marca, 12 kwietnia i 4 maja 2010 r. J. K. wniósł o wzruszenie w/w decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta C. uznał, iż tryb ten nie może być w sprawie zastosowany, bowiem art. 154 KPA nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania lub zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. Zarówno przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. jak i obecne przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym, nie wprowadzają podstaw do odstępstw w zastosowaniu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b). Przepis ten stanowi, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegają osoby ubiegające się o zwrot prawa jazdy, którego pozbawione były na okres przekraczający 1 rok. Użyte w tym przepisie sformułowanie "podlegają" oznacza, że decyzje, które organ podejmuje na podstawie tego przepisu, nie są pozostawione uznaniu organu orzekającego lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego. Bezspornym jest fakt, że J. K. był pozbawiony prawa jazdy (możliwości korzystania z prowadzenia pojazdów) na okres powyżej 1 roku. Okres ten trwał od dnia wydania postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy przez prokuraturę do czasu uprawomocnienia się postanowienia sądu uchylającego zatrzymanie prawa jazdy, to jest od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł zarzuty naruszenia: - art. 7 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony jak również interesu społecznego, - art. 154 KPA poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, - art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b) Prawa o ruchu drogowym, z uwagi na to, że zatrzymanie prawa jazdy było bezpodstawne, zatem kierowanie strony na egzamin sprawdzający jest nie tylko niezasadne ale pozostaje w sprzeczności z ratio legis tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że bezsporne w sprawie jest, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2008 r. jest decyzją ostateczną, a zatem korzysta z zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, co oznacza, że jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w ściśle określonych w kodeksie przypadkach. Podstawę wniosku skarżącego stanowił art. 154 kpa, który stwarza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa, zaś za wzruszeniem tego aktu przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi rodzaj postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie istnienia przesłanek z omawianego przepisu nie może odbywać się w oderwaniu od podstaw prawnych podjęcia decyzji ostatecznej. W tym zakresie należy rozstrzygnąć, jaki charakter miała ta decyzja, a mianowicie, czy była rozstrzygnięciem związanym czy też miała charakter uznaniowy, swobodny. Decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b) Prawa o ruchu drogowym nie jest decyzją uznaniową. Przesłanki określone w tym przepisie są precyzyjnie wskazane, a decyzja wydana na ich podstawie ma charakter decyzji nimi związanej. Takich decyzji, zgodnie z poglądami orzecznictwa, nie można uchylać lub zmieniać w trybie art. 154 kpa. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym unormowaniu może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, ale tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] lipca 2010 r. pełnomocnik J. K. podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 154 kpa oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b) Prawa o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego w sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2008 r. Skarżącemu zatrzymano prawo jazdy w związku z zarzutami i oskarżeniami, które w konsekwencji nie potwierdziły się i został on w całości uniewinniony od zarzucanego mu czynu. Na skarżącym nie powinien ciążyć obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. O takim obowiązku nie może bowiem przesądzać tylko i wyłącznie okres przez jaki osoba była pozbawiona prawa jazdy w całkowitym oderwaniu od słuszności i zasadności zatrzymania prawa jazdy. W sytuacji, gdy skarżącego uniewinniono od zarzucanego mu czynu, w związku z którym zatrzymano mu prawo jazdy, poddanie go dodatkowemu egzaminowi sprawdzającemu stanowiłoby dodatkową niezasłużoną w zupełności dolegliwość. Odmowy wydania zatrzymanego prawa jazdy nie sposób zatem pogodzić z gwarancjami praw obywatelskich. Trudno zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym niesłuszne zatrzymanie prawa jazdy jest równe zatrzymaniu słusznemu, a uniewinnienie od zarzucanego czynu nie ma znaczenia dla sprawy. W sytuacji skarżącego niewątpliwie dochodzi do konfliktu między przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa w ruchu drogowym (rozumianymi wyłącznie literalnie), a ochroną praw obywatelskich. W tym konflikcie pierwszeństwo należy przyznać ochronie praw obywatelskich. Stanowisko identyczne jest wyraźnie akcentowane w doktrynie. Dodatkowym argumentem przemawiającym za zwrotem zatrzymanego prawa jazdy jest okoliczność, że skarżący po wcześniejszej odmowie wydania prawa jazdy zdał ponownie egzamin na prawo jazdy kat. B i zostało mu ono powtórnie wydane 16 kwietnia 2008 r. Odpada więc (nieporuszony w uzasadnieniu skarżonej decyzji) argument, że skarżący na skutek upływu czasu nie posiada obecnie odpowiednich umiejętności i praktyki w prowadzeniu pojazdów w ruchu ulicznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1268), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzut o naruszeniu prawa. Zarówno toczące się w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne jak i wydane w jego wyniku decyzje administracyjne organów obu instancji opierały się na przepisie art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi zatem jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. Jak każde postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, omawiane postępowanie jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 154 Kpa. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt SA 2723/01 (Lex nr 83821), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Postępowanie takie - o uchylenie lub zmianę decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W konsekwencji podkreślić należy, że zadaniem organu, który prowadzi takie postępowanie jest wyjaśnienie i ocena, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione wart. 154 kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 kpa jest możliwa przy spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: sprawa dotyczy ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego [w] Komentarz, 1989 r. s. 251), przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspakaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych nie tworzących praw nabytych dla strony, należy zaliczyć decyzje z treści których strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. C.H. Beck 2000 str. 625). Zdaniem Sądu decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2008 r. należy do kategorii decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Użyte w przepisie pojęcia "interes społeczny" lub "słuszny interes strony", nie zostały w nim zdefiniowane dlatego też muszą być ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikające ze stanu faktycznego i prawego sprawy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym "Słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2005r., sygn. akt V SA/Wa 1658/05, Lex nr 188729). Należy również uznać, że w innym wyroku sąd zasadnie podkreślił, że samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006r., sygn. akt V SA/Wa 1952/05, Lex nr 202367). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającej zwrotu zatrzymanego prawa jazdy był art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż decyzja ostateczna wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji związanej. Otóż w przypadku decyzji związanej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści. Otóż gdyby organ, działając na podstawie art. 154 k.p.a. i kierując niesłusznym interesem strony, zmienił decyzję o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w ten sposób, że w okolicznościach danej sprawy orzekł o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy doprowadziłby do wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Norma prawna zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p. nakłada zaś na organ administracji publicznej obowiązek, w razie stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Należy zatem stwierdzić, że art. 154 Kpa nie ma zastosowania do decyzji związanych (nieuznaniowych), takich jak na przykład decyzje w sprawach dotyczących zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Stanowisko to, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1667/04 (Lex nr 171686), w którym podkreślono, że "w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa wart. 154 § 1 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa". Również w innych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższe stanowisko: "W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie." (wyrok z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06, Lex nr 341253); "W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe." (wyrok z dnia 11 października 2005r., sygn. akt I OSK 815/05, Lex nr 217423). Podobne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/06, Lex nr 417709: "wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy". Ten stan rzeczy wskazuje na to, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez skarżącego. Dodatkowo należy podnieść, iż w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji na postawie art. 154 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bo do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne, niż określony w powołanym przepisie tryb postępowania. Mając powyższe na uwadze, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).