III SA/Lu 391/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w L. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], udzielił F. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego w punktach wymienionych w załączniku nr [...] do decyzji. W pozycji 21 załącznika wymieniono punkt gier: Sklep [...] R. K., ul. [...] w L.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej zmienił powyższą decyzję w zakresie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności i w stosunku do 20 punktów przedłużył termin o 6 miesięcy, określając go ostatecznie na dzień [...] lipca 2011 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej stwierdził wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] października 2008 r. w części dotyczącej punktu gier wymienionego w pozycji 21 załącznika nr [...] do zezwolenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 2 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 612 z późn. zm., dalej jako "u.g.h."). Z przepisu tego wynika, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasa w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. Nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności określono w zezwoleniu na dzień [...] października 2009 r., zaś na wniosek Spółki termin ten przedłużono do dnia [...] lipca 2011 r. Skarżąca w zakreślonym terminie nie rozpoczęła działalności w punkcie gier wymienionym w pozycji 21 załącznika do zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca nie rozpoczęła z zakreślonym terminie i nie prowadziła w punkcie gier wymienionym w pozycji 21 załącznika nr [...] do zezwolenia działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych. Podniósł również, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, na który powoływała się skarżąca, odnosił się do innych przepisów niż art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Przepisy art. 48 ust. 2 oraz art. 129 ust. 1 u.g.h., które stanowią materialnoprawną podstawę decyzji w niniejszej sprawie, nie były przedmiotem pytań prejudycjalnych. Dyrektor Izby Celnej nie może natomiast odmówić stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów, dopóki uprawnione organy nie stwierdzą niezgodności danego aktu z Konstytucją RP lub normami prawa międzynarodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie F. Spółka z o.o. w W. zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE L z dnia 21 lipca 1998 r. Nr 204, str. 37 z późn. zm., dalej jako "dyrektywa nr 98/34/WE") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "a", art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 48 ust. 1 zdanie drugie i art. 48 ust. 2, art. 129 ust. 1-2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w sprawie dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 1 października 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. P 4/14. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, dlatego podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej, stwierdzająca wygaśnięcie udzielonego skarżącej spółce zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] października 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej punktu gier wskazanego w pkt 21 załącznika nr [...] do zezwolenia. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zezwolenie na prowadzenie działalności udzielone zostało natomiast skarżącej Spółce pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm., dalej jako "u.g.z.w."). Stosownie do art. 117 u.g.h., udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Z brzmienia powołanego przepisu przejściowego wynika zatem, że z chwilą wejścia w życie ustawy o grach hazardowych nie nastąpiło automatyczne wygaśnięcie zezwoleń udzielonych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. Wszystkie zezwolenia, w szczególności zezwolenia udzielane na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zachowały ważność do czasu ich wygaśnięcia. Ustawa o grach hazardowych wprowadziła jednak nowe rozwiązania w zakresie zasad i dopuszczalności organizacji gier hazardowych, nieznane poprzednio obowiązującej ustawie i nie przewidziała możliwości urządzania gier na automatach poza kasynami gry. Z tego względu konieczne było określenie, w jaki sposób działalność ta może być nadal prowadzona na podstawie ważnych zezwoleń oraz jakie przepisy mają do tej działalności zastosowanie. Unormowanie tych zagadnień nastąpiło w przepisach przejściowych i dostosowujących, zawartych w art. 117-143 u.g.h. Działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych dotyczy przede wszystkim przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. Zgodnie z tym przepisem, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. zezwala zatem na dalsze prowadzenie działalności na podstawie wcześniej uzyskanego zezwolenia. Przepis ten nie określa natomiast skutków nieprowadzenia działalności po wejściu w życie nowej ustawy. Częściową regulację w tym zakresie zawiera art. 121 u.g.h., który stanowi, że do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Powołany przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w. stanowi, że zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. W orzecznictwie pod rządem ustawy z 1992 r. przyjmowano jednolicie, że przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w. dotyczy tylko tych podmiotów, które w ogóle nie rozpoczęły działalności objętej zezwoleniem. Uznawano, że rozpoczęcie i prowadzenie działalności w części miejsc, wskazanych w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oznacza brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na podstawie art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Wyrażano bowiem pogląd, że art. 36 ust. 5 u.g.z.w. nie pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w części. W wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GSK 480/08) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w. regulujący materię wygaśnięcia zezwolenia używa pojęcia "podjęcia działalności", które należy rozumieć jako zainicjowanie działalności, chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym. Skoro odwołuje się do podjęcia działalności objętej zezwoleniem, a to, jak wynika z art. 35 ust. 1, odnosi się do urządzania i prowadzenia działalności, to przyjąć należy, że chodzi tutaj o podjęcie urządzania i prowadzenia działalności, chociażby w jednym punkcie objętym zezwoleniem. W nowej ustawie przewidziano przepis o podobnym do art. 36 ust. 5 u.g.z.w. brzmieniu. Jest to art. 48 ust. 2 u.g.h, który stanowi, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. Przepis art. 48 ust. 2 wyraźnie zatem stanowi, że częściowa tylko realizacja udzielonego zezwolenia, w szczególności w zakresie miejsca prowadzenia działalności oznacza wygaśnięcie zezwolenia w pozostałej części, czyli w części, w której działalności nie podjęto. Po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się różne poglądy odnośnie tego, które przepisy – art. 36 ust. 5 u.g.z.w., czy art. 48 ust. 2 u.g.h. – należy stosować do wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych w związku z nierozpoczęciem działalności objętej zezwoleniem. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że art. 121 u.g.h. (a w konsekwencji art. 36 ust. 5 u.g.z.w.) może znaleźć zastosowanie wyłącznie do podmiotów, które w ogóle nie podjęły działalności w zakresie objętym ustawą o grach hazardowych, a nie w sytuacji, gdy została ona podjęta w niektórych wyznaczonych punktach (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. II GSK 1545/12 oraz z dnia 14 marca 2014 r., sygn. II GSK 1966/12; wyrok WSA w Kielcach z 8 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Ke 454/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 236/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. II SA/Go 642/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2013 r., III SA/Gd 738/13). Bezsporne jest, że skarżąca prowadziła działalność w innych punktach objętych zezwoleniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Przepis art. 121 u.g.h. (a w konsekwencji art. 36 ust. 5 u.g.z.w.) nie ma więc w przypadku skarżącej Spółki zastosowania. W związku z powyższym należy przyjąć, że do podmiotów, które podjęły działalność przynajmniej w jednym punkcie wymienionym w zezwoleniu, zastosowanie ma przepis art. 129 u.g.h., który zezwala na dalsze prowadzenie działalności na podstawie zezwolenia udzielonego pod rządem ustawy z 1992 r., na dotychczasowych zasadach, o ile nowa ustawa nie stanowi inaczej. Sąd podziela wyrażony w przytoczonych wyżej orzeczeniach pogląd, że w konsekwencji do podmiotów tych zastosowanie ma art. 48 ust. 2 u.g.h., który przewiduje wygaśnięcie zezwolenia w części, w której dany podmiot nie podjął działalności. Nowa ustawa nie przewiduje zatem możliwości dalszego prowadzenia działalności w takim zakresie, w jakim nie rozpoczęto jej w terminie określonym w zezwoleniu, bowiem przewiduje wygaśnięcie zezwolenia w tej części. Jest to rozwiązanie racjonalne. Skoro przedsiębiorca nie rozpoczął działalności w określonym miejscu, mimo uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w tym miejscu i określenia terminu jej rozpoczęcia, niczym nieuzasadnione byłoby przyjęcie, że zezwolenie jest nadal w tej części ważne. Należy przy tym zauważyć, że po upływie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności w określonym miejscu, sprzeczne z prawem i warunkami udzielonego zezwolenia byłoby podjęcie działalności w tym samym miejscu na podstawie dotychczasowego zezwolenia. Niezależnie zatem od przyjętego w ustawie rozwiązania, niedopuszczalne byłoby prowadzenie działalności w tym zakresie. W istocie zatem zezwolenie utraciłoby moc w tej części, bowiem nie mogłoby być wykorzystywane zgodnie z prawem. Przepis przewidujący wygaśnięcie zezwolenia w tej części jest więc rozwiązaniem w pełni uzasadnionym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie rozpoczęła działalności w punkcie gier wymienionym pod pozycją [...] załącznika nr [...] do zezwolenia w zakreślonym terminie. Z decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], zmieniającej zezwolenie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wynika, że nieprzekraczalnym terminem rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych był dzień [...] lipca 2011 r. Skoro skarżąca w tym terminie nie rozpoczęła działalności we wskazanym wyżej punkcie gier, nie może jej nadal prowadzić na dotychczasowych zasadach po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych. Ustawa ta nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 u.g.h. w związku z art.129 ust. 1 u.g.h. – zezwolenie skarżącej w tej części wygasło. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa, a zawarte w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o grach hazardowych pozwoliła na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Zakaz zmiany zezwoleń, przewidziany w art. 135 ust. 2 u.g.h., ograniczony został tylko do jednego elementu zezwolenia: miejsca urządzania gier, ponadto nie dotyczy on zmiany polegającej na zmniejszeniu liczby punktów gier na automatach. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań uniemożliwiających podmiotom gospodarczym prowadzenie dotychczasowej działalności. Przeciwnie, zagwarantowała dalsze jej prowadzenie na dotychczasowych zasadach, wyeliminowała jedynie możliwość zmiany decyzji ostatecznych w określonym, niewielkim zakresie. Nie sposób również nie zauważyć, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który stosowany być może tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do organu o przedłużenie pierwotnego terminu rozpoczęcia działalności, wyznaczonego na dzień [...] października 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej zmienił pierwotne zezwolenie, wskazując nowy nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na dzień [...] lipca 2011 r. Już zatem po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych skarżąca uzyskała możliwość dalszego prowadzenia działalności w punkcie gier, w którym nie podjęła działalności w terminie wskazanym w zezwoleniu. Bezpodstawny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że powoływany przez Spółkę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym wobec zadanych trzech pytań dotyczących przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie stosował wskazanych przepisów (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. z 2009 r.) i żaden z nich nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał Sprawiedliwości uzależnił zatem ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych od ustalenia (oceny), czy przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, to jest automatów do gier o niskich wygranych. Tego rodzaju skutków nie sposób natomiast wyprowadzić z przepisu art. 48 ust. 2 u.g.h., który niejako dostosowuje sytuację prawną (zakres udzielonego zezwolenia) do istniejącej już sytuacji faktycznej niepodjęcia przez podmiot działalności w terminie określonym w zezwoleniu. W związku z powyższym organ słusznie w niniejszej sprawie zastosował art. 48 ust. 2 u.g.h. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).