III SA/Lu 422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu ... listopada 2006 r. H.K. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych wraz z wymaganymi załącznikami. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H po rozpoznaniu wniosku skarżącego wydał ... marca 2007 r. decyzję Nr ... przyznającą skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4 788,75 zł. Wskazał, także że: - przyznana płatność wypłacana mu będzie przez 5 kolejnych lat z zastrzeżeniem, że przyznana kwota płatności będzie przeliczana, zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 2808/1988/WE z dnia 22 grudnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla Euro w rolnictwie ( Dz. Urz. WE L 349, z 24 grudnia 1998 r., z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 2808/1998/WE) z kwoty ustalonej w Euro, jej wysokość w złotych w kolejnych latach może być różna; - zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, przy czym w ciągu siedmiu dni po ww. terminie należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, dołączając dokument potwierdzający. W dniu 9 marca 2007 r. decyzja została doręczona skarżącemu. Zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2012 r. nr WGN 1/10, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty czwartej i piątej raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w związku ze złożeniem po terminie oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych we wniosku przedsięwzięć i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący pismem z dnia ... kwietnia 2010 r. złożonym do Biura Powiatowego ARiMR w ...., wyjaśnił, że ostatni dzień, w którym winien złożyć oświadczenie o wykonaniu realizacji złożonego celu upływał w dniu 15 listopada 2009 r., który to dzień był dniem wolnym od pracy (niedziela), tak więc oświadczenie złożył niezwłocznie w dniu następnym po dniu wolnym od pracy tj. dnia 16 listopada 2009 r. Dodał, że swoje wyjaśnienia oparł na treści art. 57 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.,) dalej k.p.a. Organ I instancji decyzją z dnia ... kwietnia 2010 r. wstrzymał skarżącemu H. K. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaną decyzją z dnia ... marca 2007 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania skarżącego wydał ... maja 2010 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący zadeklarował we wniosku jedno przedsięwzięcie określone w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego tj. zakup maszyn rolniczych. Zdaniem organu II instancji terminem prawa materialnego jest zarówno termin 6 miesięczny z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., który obliguje producenta rolnego do zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, jak i termin 7 dniowy z § 8 ust. 2 z ww. rozporządzenia, który zakreśla termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oba terminy zakreślają ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach stosunku administracyjnoprawnego i nie mogą być zmieniane, bądź też przedłużane przez organ administracji. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, powodując wydanie negatywnego rozstrzygnięcia. Termin ww. podlega przywróceniu tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy przepisy prawa wprost przewidują taką możliwość, rozporządzenie z 2004 r. nie reguluje takiej sytuacji. Wypłata trzeciej części płatności (nr przelewu 70133929) nastąpiła w dniu 7 maja 2009 r., termin sześciomiesięczny z § 8 ust. 1 pkt.1 rozporządzenia z 2004 r upłynął zatem 7 listopada 2009 r. Termin 7 dniowy z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia upłynął natomiast w dniu 14 listopada 2009 r. (sobota). Zgodnie z regułą obliczania terminów z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonych dni uważa się za koniec terminu. Jeżeli termin ten upływa w sobotę, nie będącą dniem ustawowo wolnym od pracy, o czym stanowi ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy ( Dz. U. 1951 Nr 4, poz. 28 z późn. zm.), to nie ma zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. Organ dodał także, że oświadczenie składa się w terminie 7 dni, a nie konkretnie w danym siódmym dniu, ponadto skarżący miał możliwość przesłania oświadczenia za pomocą poczty na formularzu dostępnym w każdej placówce ARiMR a także na stronie WWW i wówczas liczyłaby się data stempla pocztowego. Skarżący złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w dniu ... listopada 2009 r., zdaniem organu II instancji z uchybieniem 7 dniowego terminu. Zatem skarżący nie spełnił warunków koniecznych do wypłaty płatności z tytułu wsparcia gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu. Organ odniósł się także do § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., który to w sytuacji, gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa z powodu zaistnienia okoliczności określonych w ww. przepisie rozporządzenia z 2004 r., zamiast oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, producent winien złożyć oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia żadnej okoliczności z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał także, że skarżący został prawidłowo poinformowany przez organ I instancji o terminie z § 8 rozporządzenia 2004 r., a także podkreślił okoliczność złożenia przez skarżącego we wniosku oświadczenia, że znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. H. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie I SA/Lu 659/10 uwzględniając skargę H. K. zważył, że jeżeli producent rolny złoży oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć z uchybieniem terminu ( § 8 ust. 1 pkt. 2), ale zanim organ wyda decyzję o wstrzymaniu płatności, to organ nie może już zastosować rygoru przewidzianego w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Wynika to bowiem zarówno z wykładni językowej jak i celowościowej. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust.1. W ocenie Sądu, nie budzi to wątpliwości sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ustępu 2 § 9, nie zaś § 8 rozporządzenia z 2004 r. Zdaniem Sądu taka konstrukcja przepisu oznacza, że organ może wydać decyzję o wstrzymaniu płatności tylko do chwili złożenia przez producenta rolnego oświadczenia. Gdy takie oświadczenie zostanie złożone, a przedsięwzięcie zostało zrealizowane w terminie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności jest niedopuszczalne Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz 2273 z późn. zm., dalej: ustawa z 2003 r.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest, jak sama nazwa wskazuje, wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Polega to na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem. Złożenie oświadczenia, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu. Płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Sąd wskazał także, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia w terminie wraz z dowodem potwierdzającym tę okoliczność skarżący złożył w dniu ... listopada 2009 r., zaś organ I instancji wstrzymał płatność decyzją z dnia ... kwietnia 2010 r. W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie § 8 rozporządzenia z 2004 r., poprzez zastosowanie wyłącznie ust 1 niniejszego przepisu z całkowitym pominięciem przy orzekaniu ust 2, który w ww. sprawie ma zasadnicze znaczenie ze względu na zawarty tam termin do dokonania czynności, którego upływ powoduje bezskuteczność czynności, dla której termin ten był ustalony. Ponadto zarzucił błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie § 9 ust 1 rozporządzenia z 2004 r. poprzez przyjęcie, że nieistotnym w zastosowaniu niniejszego przepisu jest uwzględnienie całości obowiązków beneficjenta, w tym złożenie oświadczenia w terminie oraz nie uwzględnienie, że termin ten, jako termin zawity skutkuję bezskutecznością zaskarżonej czynności dokonanej po jego upływie. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając, skargę kasacyjną organu zważył, że skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach prawa materialnego, co wywiera skutek w postaci uznania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Stwierdził, że termin 6 miesięczny określony w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. ogranicza w czasie dochodzenie prawa do otrzymania płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Przepis § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia określa materialnoprawne konsekwencje jego niedotrzymania w postaci wstrzymania płatności. Natomiast przepis ten (§ 9 ust. 1) pomija warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r., wraz z załącznikami, gdyż termin ten znalazł się w ustępie 2, a nie w ustępie 1 § 8 rozporządzenia z 2004 r. Zatem skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie strony możliwości dokonania określonej czynności, tj. właśnie złożenia wymaganego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest formą podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a., które musi spełniać dodatkowe warunki, tzn musi zostać złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję (§ 8 ust. 2). Z przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. jednoznacznie wynika, że oświadczenie składa się w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Jest to więc termin do dokonania konkretnej czynności procesowej. Za cel jego ustanowienia uznać należy uzależnienie skuteczności oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia od złożenia go w terminie. Termin ten posiada również walor dyscyplinujący stronę do dokonania określonej czynności w określonym czasie. Rezultatem pozytywnej weryfikacji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia jest bowiem wypłacenie następnych rat płatności. Sąd mając na względzie wymienione w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. skutki w postaci wstrzymania płatności stwierdził, że termin 6 miesięczny zawarty w § 8 ust.1 pkt 1 jest terminem materialnym. Natomiast termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. jest terminem procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i art. 59 k.p.a.. NSA podzielił w pełni stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSL 81/10; wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt. II GSK 289/10; wyrok NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt. II GSK 342/10). W rozpoznawanej sprawie zauważył, że wypłata trzeciej płatności nastąpiła w dniu ... maja 2009 r., termin 6 miesięczny na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu – upłynął dnia 7 listopada 2009 r. W związku z powyższym terminem ostatecznym na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego był dzień ... listopada 2009 r., H. K. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w dniu ... listopada 2009 r., a zatem nastąpiło to z uchybieniem 7 dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a.. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie niniejszej przez przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie, jest stanowisko organów orzekających, że termin 7 dniowy z § 8 ust 2 rozporządzenia z 2004 r. w związku z ust 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia jest terminem prawa materialnego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. stanowi natomiast, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Przedmiotem rozważania Sądów obu instancji, był charakter prawny terminu § 8 ust. 2 w związku z terminem wyrażonym w § 8 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. Podkreślić należy, iż zdaniem Sądu orzekającego nie ulega wątpliwości, że termin 6-miesięczny jest terminem prawa materialnego, zaś termin wyrażony w § 8 ust. 2 jest terminem prawa procesowego i mają do niego w związku z tym zastosowanie przepisy art. 57, 58, i 59 k.p.a Zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. jeżeli koniec termin przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. (I OPS 1/11), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W ww. uchwale zwrócono uwagę na fakt, że w soboty są nieczynne zarówno urzędy organów administracji publicznej jak i przeważająca większość urzędów pocztowych. Ogranicza to możliwość dochowania przez wszystkich uczestników postępowania terminu kończącego się właśnie w tym dniu. Ponadto NSA w powyższej uchwale I OPS 1/11 zwrócił uwagę, iż traktowanie soboty jako dnia powszedniego, a w konsekwencji przyjmowanie, że nie ma do niej zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W sytuacji gdy w dużych aglomeracjach funkcjonują wybrane urzędy pocztowe całodobowo lub w skróconym czasie, zaś w innych miejscowościach działają one w ramach pięciodniowego tygodnia pracy – miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego decydowałoby w praktyce o zakresie uprawnień przy obliczaniu terminów. Dla mieszkańców mniejszych miejscowości termin do dokonania czynności upływałby w piątek, bądź też jego dochowanie wiązałoby się z koniecznością dojazdu do innej miejscowości, w której funkcjonuje urząd pocztowy w sobotę. Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że wypłata trzeciej płatności nastąpiła w dniu ... maja 2009 r. Termin 6-miesięczny na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu - upłynął dnia ... listopada 2009 r. W związku z powyższym, termin ostateczny do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wypadał w sobotę ... listopada 2009 r. H. K. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w dniu ... listopada 2009 r., a zatem w świetle powyższych rozważań w terminie. Podsumowując stwierdzić należy, że decyzje organu I jaki i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na błędnej wykładni przepisu art. 57 § 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Mając powyższe na uwadze w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu I i II instancji.