III SA/Lu 427/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 listopada 2013r. sprawy ze skargi D. K. na niewykonanie przez Starostę wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Lu 153/06 oddala skargę Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 153/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi D. K. stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] maja 2004 r., znak [...] oraz decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gmina W. W uzasadnieniu sąd wskazał, że organ I instancji błędnie wszczął jednocześnie kilka postępowań w jednej sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu Z. w tym samym zakresie i wydał kilka decyzji o tej samej treści, skierowanych do różnych stron. Potraktowanie tych samych spraw jako odrębnych miało charakter rażącego naruszenia prawa, co spowodowało koniecznoć stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji. We wskazaniach co do dalszego trybu postępowania sąd zwrócił uwagę, że odrębne postępowanie musi zostać umorzone przez organ I instancji jako bezprzedmiotowe, bowiem w obiegu znajduje się już ostateczna w toku administracyjnym i prawomocna jako poddana kontroli sądowej decyzja Starosty K. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., położonego na obszarze gminy W. Z uwagi na to, że decyzja ta została wydana bez udziału strony skarżącej w sprawie niniejszej, jej kontrola i ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron, zakończone wydaniem jednej decyzji, byłoby możliwe wyłącznie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Pismem datowanym na [...] marca 2012 r. D. K. wystąpiła do Starosty K. z wezwaniem do wykonania prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z 13 czerwca 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 153/06). W uzasadnieniu wskazała, że pomimo stwierdzenia powyższym wyrokiem nieważności decyzji, która była podstawą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi Z., organ do dnia dzisiejszego nie przywrócił zapisów w ewidencji do stanu sprzed wydania decyzji z dnia [...] marca 2004 r., znak [...]. W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Starosta K. poinformował, że wyrok WSA w Lublinie z 13 czerwca 2006 r. nie może zostać wykonany, bowiem stwierdzono nim nieważność decyzji organu I i II instancji, co oznacza, że decyzje zostały wycofane z obiegu prawnego i nie można na ich podstawie wprowadzić zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Aktualna treść prowadzonej ewidencji wynika ze zmiany wprowadzonej decyzją Starosty K. z dnia [...] marca 2004 r., znak [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona i z dniem [...] kwietnia 2004 r. stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na niewykonanie przez Starostę K. wyroku tego sądu z dnia 13 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu skargi D. K. zarzuciła, że Starosta w odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku podał nieprawdziwe informacje. Decyzja z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], na którą powołuje się organ, została wydana bez udziału skarżącej, nie mogła jej więc zaskarżyć. Decyzja ta, podobnie jak kilkadziesiąt innych decyzji w tej samej sprawie, została unieważniona poprzez organ nadzorczy na podstawie wniosku Starosty K. z dnia [...] grudnia 2006 r. skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie. Organ nadzoru deklarował, że po wycofaniu z obiegu prawnego ostatniej decyzji zostanie przeprowadzone jedno postępowanie z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. W ocenie skarżącej zachodzą przesłanki do nałożenia na Starostę grzywny za niewykonania wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006 r., w oparciu o art. 154 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podkreśliła, że ewidencja gruntów i budynków dla obrębu Z. gmina W. nie może być ukształtowana na podstawie treści decyzji Starosty K., które utraciły byt prawny. Nie ma żadnych przeszkód, aby Starosta dokonał zmian w ewidencji poprzez przywrócenie jej do stanu sprzed [...] lutego 2004 r., czyli sprzed daty wadliwego wszczęcia z urzędu kilkudziesięciu postępowań w sprawie i stosownie do wskazań sądu przeprowadził ponowne postępowanie z udziałem wszystkich stron, zakończone wydaniem jednej decyzji. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w następstwie wyroku z dnia 13 czerwca 2006 r., pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie o stwierdzenie nieważności kilkudziesięciu decyzji administracyjnych o tej samej treści, co decyzja objęta wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., wydanych w tej samej sprawie, orzekających o zmianach w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. W wyniku działań podjętych przez organ nadzoru w obiegu pozostała pierwsza decyzja wydana w przedmiotowej sprawie w dniu [...] marca 2004 r., znak [...], skierowana do J. K. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna, natomiast pozostałe decyzje zostały wycofane z obiegu prawnego. Decyzja ta stała się podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Zdaniem organu postępowanie w sprawie, której stroną była D. K. zostało definitywnie zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona. Skarżąca zarzuca organowi administracji niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 153/06, którym to wyrokiem sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] maja 2004 r., znak [...] oraz decyzji organu pierwszej instancji - Starosty K. z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gmina W. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji było wszczęcie odrębnych postępowań w jednej sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i wydanie dwóch decyzji o takiej samej treści (decyzji skierowanej do skarżącej i decyzji skierowanej do R. K., oznaczonej numerem [...]). Potraktowanie tych samych spraw jako odrębnych miało w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie charakter rażącego naruszenia prawa, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności decyzji skierowanych do skarżącej. Mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Geodeta Powiatowy w K. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie o stwierdzenie nieważności 57 decyzji ostatecznych o identycznej treści, wprowadzających zmiany w ewidencji gruntów obrębu Z. w odniesieniu przebiegu granicy pomiędzy obrębami W. R. i Z. gm. W. Pismo to nie obejmowało jednak wszystkich decyzji Starosty K. wydanych w sprawie, w szczególności nie wskazano w nim decyzji o numerze [...], bowiem została ona wycofana z obiegu prawnego opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006, sygn. akt III SA/Lu 153/06, stwierdzającym jej nieważność, a także decyzji o numerach: [...], dotyczącej R. K. i [...], dotyczącej J. L., co do których prowadzone były dalsze postępowania. Pozostawiając poza zakresem zainteresowania nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej szczegóły dotyczące postępowań zwyczajnych i nadzwyczajnych, a także postępowań sądowych, wskazać należy jedynie, że w różnym czasie stwierdzono w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym nieważność wydanych w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów obrębu Z. decyzji ostatecznych, z wyjątkiem dwóch decyzji: nr [...], adresowanej do J. K. i nr [...], adresowanej do R. K. Decyzje te nie zostały także wzruszone w trybie wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 1 października 2010 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1350/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju, uchylającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Lubelskiego i umarzającą postępowanie organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania. Dla porządku tylko wspomnieć należy, że toczyło się także postępowanie o wznowienie postępowania na wniosek skarżącej. Przebieg tego postępowania został bardzo szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., sygn. akr I OSK 1221/12. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy rozważyć zarzut strony dotyczący niewykonania przez Starostę K. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 153/06. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny nie można stwierdzić, że Starosta K. dopuścił się naruszenia powyższego przepisu po wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 153/06. Przede wszystkim należy zauważyć, że w przypadku niewykonania wyroku chodzi o kwestię jego skuteczności, która polega na odpowiednim zachowaniu się (lub bezczynności) organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku, niezgodnie z wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku. Natomiast z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 154 mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie m.in. art. 154 § 1 pkt 2 skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych (zob. T. Woś [w:] T.Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 705 i 706). Taka sytuacja nie zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ prawidłowo zachował się po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 153/06. Z akt sprawy wynika, że w tej samej sprawie administracyjnej, dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów obrębu Z., dotyczących tej samej nieruchomości (drogi oznaczonej numerem [...]) wydanych zostało - poza decyzjami wskazanymi w wyroku WSA z dnia 13 czerwca 2006 r. - kilkadziesiąt decyzji administracyjnych o identycznej treści skierowanych do różnych stron. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta K. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji ostatecznych, dotyczących usunięcia niezgodności w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. w odniesieniu przebiegu granicy pomiędzy obrębami W. R. i Z. gm. W. Z akt sprawy wynika, że z obiegu prawnego wycofane są niemal wszystkie błędnie wydane w jednej sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu Z. decyzje Starosty K., poza ostateczną decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], skierowaną do R. K. oraz decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], skierowaną do J. K. Decyzja skierowana do J. K. stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2004 r., z powodu jej niezaskarżenia. Natomiast w sprawie dotyczącej decyzji skierowanej do R. K., toczyło się postępowanie odwoławcze, a następnie sądowe. Wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. K. na decyzję organu II instancji, utrzymującą w mocy decyzję nr [...]. Skarga kasacyjna R. K. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r. w sprawie sygn. akt I OSK 3/05. Prawidłowe jest stanowisko Starosty K., wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, iż w stosunku decyzji z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], wyrok nie może być wykonany, bowiem decyzje te zostały wycofane z obiegu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006, sygn. akt III SA/Lu 153/06, stwierdzającym ich nieważność i nie można na ich podstawie wprowadzić zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gm. W. Stwierdzenie nieważności decyzji zawsze bowiem odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania. Oznacza to, że decyzja ta nie istnieje, zatem nie można na jej podstawie dokonać zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Słusznie również przyjmuje Starosta, że aktualna treść ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gm. W. wynika ze zmiany wprowadzonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], skierowanej do J.K. Jak już wyżej wskazano, stan ten wynika również z decyzji ostatecznej, skierowanej do R. K. Mając na uwadze treść art. 154 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, uzasadniające nałożenie na Starostę K. grzywny za niewykonanie wyroku bądź pozostawanie w bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 153/06. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] maja 2004 r., znak [...]. Decyzje te nie istnieją, zatem nie można na ich podstawie wprowadzić zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gm. W. W ocenie skarżącej wykonanie wyroku polegać miałoby na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów polegających na przywróceniu stanu ewidencji sprzed [...] lutego 2004 r., tj. sprzed daty wadliwego wszczęcia kilkudziesięciu sprawie zmian w ewidencji zmian w ewidencji gruntów. Żądanie skarżącej - w świetle przedstawionych okoliczności - nie mogło być przez Starostę uwzględnione. Starosta nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], skierowanej do J. K. Należy podkreślić, że Starosta podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wyeliminowania kilkudziesięciu decyzji wydanych w nieprawidłowo wszczętych i prowadzonych postępowaniach w sprawie zmiany dotyczącej działki nr [...], co potwierdzają akta sprawy oraz notatki służbowe z [...] października i [...] grudnia 2011 r., dołączone do akt administracyjnych. Natomiast jeśli chodzi o decyzję skierowaną do R. K., to była one przedmiotem oceny sądu i nie została również wzruszona w trybie wznowienia postępowania. Starosta nie ma więc możliwości nieuwzględnienia stanu wynikającego z tej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.