III SA/Lu 432/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi L. A.B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz L. A. B. i M. B. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 15 września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z 6 lipca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z 24 czerwca 2020 r. Nr [...] Wójt Gminy C. (dalej jako "organ I instancji") umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie O., gmina C., w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność A. D., a działką nr [...], której właścicielami są L. B. i M. B. (dalej jako "skarżący"). Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. D.. Postanowieniem z 6 lipca 2020 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Kosztami rozgraniczenia, które wyniosły w sumie 3 900 zł, organ I instancji na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) dalej jako "k.p.a.", obciążył w częściach równych (po 1 950 zł) obie strony rozgraniczenia. Kwotę 1 950 zł wpłaconą przez A. D. zaliczono na poczet przypadających od wnioskodawcy kosztów postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z 15 września 2020 r. utrzymało w całości w mocy postanowienie organu I instancji z 6 lipca 2020 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a właściciele nieruchomości powinni je ponieść po połowie. Organ odwoławczy powołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, wszystkich właścicieli nieruchomości, także tych, którzy nie wnioskowali o przeprowadzenie rozgraniczenia i nie kwestionowali przebiegu granic. W interesie prawnym wszystkich właścicieli leży przeprowadzenie rozgraniczenia, gdy granice sąsiadujących gruntów stały się sporne. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy, który nie został zakończony, strony nie wyraziły zgody na wskazaną przez geodetę granicę i nie zawarły ugody. W związku z powyższym sprawa została przekazana do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Organ stwierdził, że wystąpienie sporu granicznego uzasadnia obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, ponieważ leżało ono w interesie obu stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. B. i M. B. zaskarżyli postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu w całości. Skarżąca wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 25, art. 77, art. 80, art. 138, art. 263 i art. 264 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę i analizę akt sprawy. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 29 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że Gmina C. nie może być uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego i nie powinna ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zrelacjonowali przebieg sporu granicznego, podnosząc nie można automatycznie rozdzielić kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ powinien koszty miarkować, uwzględniając postawę stron w trakcie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], której właścicielem jest A. D. oraz nr [...] – stanowiącej własność skarżących. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 3 900 zł i obciążył tymi kosztami strony po połowie, czyli po 1 950 zł. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia. Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, ani sposobu ich rozliczania. Stosuje się w tym przypadku przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 261 § 2 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 1 i 2 k.p.a.). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do orzekania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają bowiem na organ administracji publicznej obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Zasady rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności zasady obciążania tymi kosztami uczestników postępowania o rozgraniczenie określone zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1967/20). W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. D., właściciela działki nr [...]. Zgodnie z art. 153 Kodeksu cywilnego rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Z akt sprawy wynika, że między wnioskodawcą rozgraniczenia a skarżącymi istniał spór dotyczący przebiegu linii granicznej między działkami o numerach [...] Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy przebiegu linii granicznej między działkami, których właścicielami są skarżący i uczestnik A. D.. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli obu nieruchomości, których granica stała się sporna, czyli nie tylko w interesie A. D., który złożył wniosek o rozgraniczenie, ale także w interesie skarżących, którzy potwierdzili fakt istnienia sporu o granicę. W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z 24 czerwca 2020 r., kosztami postępowania rozgraniczeniowego były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego w procedurze ofertowej. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika z umowy z 5 października 2018 r. (k. 40 akt admin.) zawartej z geodetą oraz wystawionej przez geodetę faktury z 10 marca 2020 r. (k. 131 akt adm.). Procedura wyłonienia geodety nie budzi wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, organ przed wyborem geodety i zawarciem umowy na wykonanie prac rozgraniczeniowych, wystosował do zainteresowanych podmiotów zaproszenie do złożenia oferty cenowej na wykonanie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] (k. 14-17 akt adm.). W zakreślonym przez organ terminie wpłynęły trzy oferty. Wybrana została oferta M. C., w której ryczałtowe wynagrodzenie za wykonanie czynności rozgraniczeniowych określone zostało na kwotę 3 900 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy należy mieć jednak na uwadze, że geodetka wykonująca czynności rozgraniczeniowe nie wywiązała się w terminie z umowy, zgodnie z którą wykonanie prac geodezyjnych i przedłożenie dokumentacji technicznej rozgraniczenia nastąpić miało do 30 marca 2019 r. (§ 8 umowy - k. 42 akt adm.). Tymczasem operat techniczny, który został oceniony pozytywnie przez organ I instancji pod kątem prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami i zaewidencjonowany w zasobie geodezyjno-kartograficznym przedłożony został organowi dopiero w dniu 10 marca 2020 r. (k. 99 akt adm.), a zatem znacznie po upływie terminu określonego w umowie. Żaden z organów, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu jak i Wójt Gminy C., nie uwzględnił okoliczności, że geodeta przekroczył termin wykonania czynności ustalenia przebiegu granic wyżej wymienionych nieruchomości i z tego tytułu została naliczona kara umowna. Z akt sprawy wynika, że pierwszy termin wykonania czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy wyżej wymienionymi działkami wyznaczony został na 22 listopada 2018 r., a kolejny na 7 marca 2019 r. (k. 55 i 60). W dniu 23 kwietnia 2019 r. geodetka M. C. przekazała wójtowi gminy operat pomiarowy z rozgraniczenia działek o numerach [...] w celu wydania opinii o prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości (k. 68 akt adm.). Protokołem z 25 czerwca 2019 r. organ I instancji zwrócił dokumentację upoważnionemu geodecie do poprawy i uzupełnienia wobec stwierdzenia wadliwego wykonania czynności rozgraniczenia. W protokole tym wytknięto szereg uchybień, m. in podanie w opinii technicznej błędnych danych osobowych stron postępowania, brak podpisu uprawnionego geodety w opinii technicznej oraz informacji kto ją sporządził, brak podpisów stron na każdej stronie protokołu granicznego, brak informacji na szkicu granicznym dotyczących podstawowych miar określających położenie punktów granicznych względem siebie oraz elementów zagospodarowania terenu. W związku z powyższym wyznaczony została nowy termin czynności rozgraniczenia na dzień 30 lipca 2019 r. (k. 90 akt admin.). Następnie przy piśmie z 16 stycznia 2020 r. geodetka M. C. przekazała organowi I instancji operat techniczny z rozgraniczenia działek o numerach [...] w celu wydania opinii o prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości (k. 94 akt admin.). Organ I instancji pozytywnie ocenił wykonane czynności ustalenia przebiegu granic działek o numerach [...] (ocena z 14 lutego 2020 r. – k. 97 akt admin.). Operat techniczny, zaewidencjonowany w zasobie geodezyjno-kartograficznym przedłożony został organowi w dniu 10 marca 2020 r. wraz z fakturą z 10 marca 2020 r. na kwotę 3 900 zł. Przedstawiony stan faktyczny wskazuje, że czynności rozgraniczenia wykonywane były nieprawidłowo, a błędy popełnione przez geodetę spowodowały wydłużenie terminu wykonania rozgraniczenie o prawie rok. Organy administracji obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do wskazanych wyżej kwestii w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć. Stwierdzić zatem należy, że organy te nie oceniły, czy przedłużenie terminu sporządzenia w rozpoznawanej sprawie dokumentacji geodezyjnej mogło stanowić podstawę do nałożenia na strony obowiązku poniesienia pełnych kosztów postępowania. Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy C. postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego (sprawa o sygn. akt III SAB/Lu 22/20). Również w skardze w sprawie niniejszej skarżący zarzucali nadmierne wydłużenie terminu wykonania czynności rozgraniczenia. Sam organ dostrzegł, że postępowanie prowadzone było przewlekle, skoro naliczył geodecie karę umowną za zwłokę w wykonaniu przedmiotu umowy. W umowie określono, że wykonawca zapłaci zamawiającemu karę umowną w wysokości 0,5% wynagrodzenia ryczałtowego brutto należnego wykonawcy za przedmiot umowy, za każdy dzień zwłoki (§ 11 ust. 2 pkt 1 umowy). W związku z powyższym kara umowna naliczona została w wysokości 5 479,50 zł, a zatem przekraczającej wynagrodzenie geodety. Jak wynika z akt sprawy, geodetka M. C. nie kwestionowała wysokości kary umownej i uiściła ją w dniu 20 kwietnia 2020 r. (potwierdzenie przelewu – k. 140 akt adm.). Fakt niewykonania umowy w terminie oraz fakt uiszczenia kary umownej nie mogły być pominięte przez organ przy ustalania wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążania nimi stron rozgraniczenia. Ustalając koszty postępowania organ I instancji nie wyjaśnił więc należycie wszystkich istotnych okoliczności i nie uzasadnił prawidłowo swojego stanowiska. Mimo to organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., nie został bowiem rozważony pełny materiał dowodowy sprawy, nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a stanowisko organu nie zostało prawidłowo uzasadnione. Nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Opisane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenia nimi stron postępowania, mimo braku ustaleń pozwalających na pełną ocenę i kontrolę zasadności ustalenia kosztów w wysokości 3 900 zł. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2395 z późn. zm.)., dalej jako "p.p.s.a.". Z uwagi na to, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania dotyczy także organu I instancji, sąd uchylił również postanowienie organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i usunie dostrzeżone naruszenia. Organ rzetelnie ustali koszty postępowania rozgraniczeniowego i należycie uzasadni swoje stanowisko w tym przedmiocie. Ponownie podkreślić należy, że nie jest wystarczające powołanie się przez organ tylko na fakt przedstawienia przez geodetę faktury za wykonane prace. Organ ma obowiązek przekonująco uzasadnić, dlaczego kwotę tę uznaje za prawidłową. Stronę obciążają bowiem te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.