III SA/Lu 45/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, , po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Ł. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie powołania kierownika Klubu "[...]" w Ł. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną uchwałą z 30 kwietnia 2020 r., nr [...] Zarząd Powiatu w Ł. powołał R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530). W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że z dniem 1 maja 2020 r. powołuje się R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł.. Zgodnie z § 2 i 3 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały). Wojewoda Lubelski (dalej również jako "organ nadzoru" lub "wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę. Wojewoda zaskarżył wskazaną uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Organ nadzoru wskazał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy możliwość nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi na podstawie powołania ograniczona została do następujących stanowisk: zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu i skarbnika województwa. Wskazane w omawianym przepisie stanowiska stanowią katalog zamknięty. Pozostali pracownicy samorządowi zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. Z uwagi na powyższe kierownicy jednostek budżetowych nie mogą być zatrudnieni na podstawie powołania. Tym samym zaskarżona uchwała w przedmiocie powołania kierownika Klubu "[...]" w Ł. narusza 4 ust. 1 pkt 2 o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Ł. ("zarząd powiatu", "organ") wniósł o jej oddalenie. Zarząd powiatu wskazał, że kandydatura R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł. została wyłoniona w drodze konkursu. W dniu 4 maja 2020 r. została zawarta z nią zawarta umowa o pracę na czas nieokreślony od dnia 1 maja 2020 r. Na tej podstawie R. K. została zatrudniona na stanowisku kierownika Klubu "[...]" w Ł. w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ podkreślił, że art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych, przyznaje zarządowi powiatu kompetencje do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przepisy te stanowiły podstawę zaskarżonej uchwały. Podkreślił także, że zarząd powiatu rozstrzyga w formie uchwały sprawy należące do jego kompetencji. Zarząd powiatu zwrócił także uwagę na występowanie terminu "powołanie" w dwóch znaczeniach: jako powierzenie określonej osobie stanowiska lub funkcji, które nie powoduje nawiązania z tą osobą stosunku pracy oraz jako jednostronna czynność prawna, stanowiąca podstawę stosunku pracy na określonym stanowisku z osobą, która wyraziła na to zgodę. Termin "powołanie" używany jest też na oznaczenie powierzenia stanowiska kierowniczego, samodzielnego lub innego, osobom pozostającym już w stosunkach pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że jeżeli stosunki pracy są kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych to stosowne uchwały w tym zakresie podlegają kontroli sądów administracyjnych nawet w sytuacji, gdy uchwały te wywołują również skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 800/16; z 3 września 2013 r., sygn. akt. I OSK 1084/13, z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3116/19). W konsekwencji, uchwała podjęta przez zarząd powiatu w ramach swoich kompetencji, na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, mogła zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu w Ł. nr [...] z 30 kwietnia 2020 r. w przedmiocie powołania R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł.. Stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarga wojewody jest uzasadniona. Sąd podziela stanowiło organu nadzoru, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Uchwała dotyczy powołania R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł.. Zgodnie z § 1 statutu Klubu "[...]" w Ł., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ł. z dnia 21 maja 2020 r. (Dz. Urz. woj. lubelskiego z 2020 r., poz. 3008), który obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (utracił moc 20 października 2022 r., z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ł. z dnia 27 września 2022 r.), Klub "[...]" w Ł. jest jednostką organizacyjną Powiatu Ł. utworzoną w formie jednostki budżetowej. W konsekwencji, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.), zarządu powiatu miał kompetencję do zatrudnienia kierownika tej jednostki. Zasady zatrudniania pracowników w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu powiatu określone zostały w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie: 1) wyboru: a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa - jeżeli statut województwa tak stanowi, b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi, c) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta), d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi, e) w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy; 2) powołania - zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa; 3) umowy o pracę - pozostali pracownicy samorządowi. Nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny (art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych). Z dokumentacji nadesłanej przez zarząd powiatu wynika, że powołanie R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł. zostało poprzedzone wyborem jej kandydatury w konkursie przeprowadzonym na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Jednak zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownicy samorządowi zatrudniani są na podstawie wyboru, powołania lub na podstawie umowy o pracę. Przy czym krąg stanowisk, na które jednostki samorządu terytorialnego mogą zatrudniać w drodze wyboru i powołania są wskazane w ustawie. Na podstawie powołania może zostać zatrudniony: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa. Katalog ten jest zamknięty i nie może zostać rozszerzony decyzją organu samorządu terytorialnego. W konsekwencji, pozostali pracownicy samorządowi, w tym kierownicy jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych było zatrudnienie R. K. na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej powiatu na podstawie powołania. Art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.). Zgodnie z art. 68 § 1 kodeksu pracy, stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. W rozpoznawanej sprawie żaden przepis szczególny nie przewidywał możliwości zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej powiatu na podstawie powołania przez zarząd powiatu. Mając powyższe na uwadze przyjąć zatem należy, że organ wydając zaskarżoną uchwałę bezpodstawnie przypisał sobie kompetencję do zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego – Klubu "[...]" w Ł. na podstawie powołania, podczas gdy z przepisów jasno wynika, że powinno się to odbyć w drodze zawarcia umowy o pracę. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, zgodnie z którym określenie "powołuje" ma dwojakie znaczenie w systemie prawnym i może się odnosić zarówno do powołania w rozumieniu przepisów kodeksu pracy, jak i powierzenia funkcji lub stanowiska. Zaskarżona uchwała wydana została w zakresie administracji publicznej. Zarząd powiatu, jako organ powiatu, powinien posługiwać się w podejmowanych przez siebie uchwałach precyzyjnym językiem oraz prawidłową terminologią, nienasuwającymi wątpliwości interpretacyjnych. Uchwały zarządu powiatu powinny być jasne i klarowne, tak aby w świetle wykładni językowej można było w sposób jednoznaczny odczytać ich postanowienia. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ uchwałą nr [...]/2020 odwołał R. K. ze stanowiska kierownika Klubu "[...]". W podstawie prawnej tej uchwały wskazał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 70 § 1, art. 70 § 11 kodeksu pracy w zw. art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Wojewoda Lubelski. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 46/23. Użycie słów "powołuje" i "odwołuje" oraz wskazanie w podstawie uchwały nr [...]/2020 przepisów art. 70 § 1 i art. 70 § 11 kodeksu pracy jednoznacznie wskazuje, że zamysłem zarządu powiatu było nawiązanie stosunku pracy z kierownikiem klubu "[...]" na podstawie powołania. Gdyby rzeczywiście użycie w zaskarżonej uchwale sformułowania "powołuje" było tylko wynikiem braku precyzji, a w istocie chodziłoby o zawarcie umowy o pracę, nie byłoby podstaw do wydania przez ten sam organ późniejszej uchwały o odwołaniu R. K. ze stanowiska kierownika Kluby [...] w Ł.. Należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale organ powołał R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł. od 1 maja 2020 r., a następnie, 4 maja 2020 r. organ zawarł z R. K. umowę o pracę na czas nieokreślony od 1 maja 2020 r. Sam fakt, że umowa taka została zawarta, nie zmienia oceny legalności zaskarżonej uchwały. Okoliczność późniejszego zawarcia umowy o pracę nie sanuje zaskarżonej uchwały, która wydana została z naruszeniem przepisów dotyczących zasad zatrudniania i obsadzania stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych powiatu. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ocenia skutków z zakresu prawa pracy jakie wywarła zaskarżona uchwała i umowa o pracę zawarta z R. K., bowiem podlegają one kognicji sądów pracy. Jeżeli wola organu powiatu otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej R. K. przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch trybach są odmienne. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań zarząd powiatu zobowiązany jest do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności. Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez zarząd powiatu przy wydaniu zaskarżonej uchwały przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Nie było bowiem podstaw do zatrudnienia R. K. na podstawie powołania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie natomiast z art. 81 ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością powiatu, uprawniony był do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu w sprawie zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej powiatu. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Natomiast, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Zaskarżona uchwała jest uchwałą zarządu powiatu, co do której przepisy ustawy samorządzie powiatowym nie przewidywały obowiązku przedstawienia jej wojewodzie w terminie 7 dni, określonym w art. 78 ust. 1. Uchwała ta nie jest także aktem prawa miejscowego. Wobec upływu ponad roku od podjęcia uchwały wyłączone jest, zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzenie nieważności uchwały. W rozpoznawanej sprawie sąd obowiązany jest zatem orzec o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2). Rozstrzygnięcie sądu następuje na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a."). Uchwała zarządu powiatu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z powyższych względów sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zarówno wojewoda w skardze, jak i zarząd powiatu w odpowiedzi na skargę złożyli wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.