III SA/Lu 455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") rozpoznało zażalenie T. K. na postanowienie Burmistrza Miasta Kamionka z [...] 2021 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 6 200 zł i obciążenia nimi w całości wnioskodawczynię (T. K.). Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Rozgraniczenia dokonano na wniosek T. K.. Decyzją z [...] 2021 r. Nr [...] Burmistrz [...] (dalej jako "organ I instancji") umorzył postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina K., oznaczonych jako działki o numerach [...] (stanowiąca własność T. K.) i [...] (będąca własnością B. S., nazwisko panieńskie P.)., z uwagi na zawartą między stronami ugodę. Postanowieniem z [...] 2021 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Kosztami rozgraniczenia, które wyniosły w sumie 6 200,00 zł, organ I instancji na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) dalej jako "k.p.a.", i w całości obciążył tymi kosztami T. K.. W wyniku rozpatrzenia zażalenia T. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] 2021 r. uchyliło postanowienie organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 w zakresie rozdzielenia kosztów postępowania (pkt 1 postanowienia SKO) i zobowiązało do poniesienia kosztów postępowania T. K. i B. S. w równej wysokości po 3 100, 00 zł (pkt 2 lit. a/ i lit. b/ postanowienia SKO). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, jeżeli granice stały się sporne, zatem koszty rozgraniczenia powinny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Kolegium przywołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w której NSA orzekł, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, nie tylko w interesie wnioskodawcy. Interes prawny jest kategorią obiektywną. W interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Odnosząc się do stanu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że spór co do przebiegu granicy nie budzi wątpliwości i został zażegany dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i zawarcia przez strony ugody przed geodetą. Organ administracji publicznej powinien w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia i obciążyć nimi wszystkie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem. Koszty postępowania rozgraniczeniowego, którego celem było bezsporne ustalenie przez organ granic nieruchomości, obciążają wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że ustalone koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 6 200,00 zł powinny zostać rozdzielone po połowie pomiędzy właścicieli wymienionych na wstępie nieruchomości. Kolegium uznało, że bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazania w treści ugody - pod podpisem B. S. - "ugoda bez ponoszenia kosztów". Organ stwierdził, że nie jest uprawniony do badania treści wyżej wymienionego dopisku oraz niejasne są intencje jego autora (pod dopiskiem nie widniej podpis osoby, która go naniosła). Z tej przyczyny organ nie mógł, w świetle przepisów procedury administracyjnej, uwzględnić tego zapisu, zwalniając jedną ze stron postępowania z obowiązku poniesienia kosztów rozgraniczenia i nakładając obowiązek w tym zakresie (koszty w podwójnej wysokości) na stronę drugą. Kolegium podniosło, że obowiązkiem organu administracji publicznej było rozdzielenie przedmiotowych kosztów postępowania w sposób przewidziany procedurą administracyjną, po wyważeniu interesu prawnego obu stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. S. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że nie jest w stanie uiścić kosztów postępowania rozgraniczeniowego i wniosła o ich uchylenie bądź umorzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], której właścicielem jest T. K. oraz nr [...] – stanowiącej własność skarżącej B. S.. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 6 200 zł i obciążył tymi kosztami strony po połowie, czyli po 3 100 zł. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia. Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, ani sposobu ich rozliczania. Stosuje się w tym przypadku przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 261 § 2 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 1 i 2 k.p.a.). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do orzekania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają bowiem na organ administracji publicznej obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości podzielany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1967/20). Zgodnie z art. 153 Kodeksu cywilnego rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek T. K., właścicielki działki nr [...]. Spór dotyczy przebiegu linii granicznej między działkami, których właścicielkami są skarżąca i wnioskodawczyni rozgraniczenia T. K.. Strony sporu zawarły ugodę, która spisana została przez geodetę uprawnionego A. K. - przeprowadzającego rozgraniczenie i podpisana przez T. K. i B. S.. Następnie, z uwagi na zawartą ugodę, decyzją z [...] 2021 r. Burmistrz Miasta Kamionka umorzył postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina K., oznaczonych jako działki o numerach [...] i [...]. W tych okolicznościach etap administracyjny postępowania rozgraniczeniowego został zakończony. Ugoda zawarta przed geodetą kończy bowiem spór graniczny. W toku niniejszego postępowania rozgraniczeniowego powstały koszty, które zostały poniesione w interesie stron, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu i w których strony postępowania zobowiązane są partycypować. W takiej sytuacji uzasadnione i wręcz konieczne było wydanie postanowienia w zakresie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i ich rozdziału między stronami. Kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie obu stron, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety. Kwota wynagrodzenia za czynności geodety wynika z wystawionej przez geodetę faktury z 1 lutego 2021 r. Procedura wyboru geodety nie jest kwestionowana. Organ nie miał również podstaw do kwestionowania wskazanej przez geodetę kwoty. Wynagrodzenie w wysokości 6 200 zł odpowiada cenom rynkowym i nie może być uznane za wygórowane. Skarżąca nie zakwestionowała wysokości powyższego wynagrodzenia i nie podniosła jakichkolwiek zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 6 200 zł. Podkreślenia wymaga również, że organ I instancji dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z protokołu z 22 grudnia 2020 r. wynika, że sprawdzono zgodność czynności wykonanych przez geodetę oraz sporządzonej przez niego dokumentacji z obowiązującymi przepisami. W szczególności sprawdzono prawidłowość doręczania stronom wezwań oraz prawidłowość protokołu granicznego. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczność wskazania w treści ugody - pod podpisem B. S. - "ugoda bez ponoszenia kosztów" nie mogła być uwzględniona przy ustalaniu wysokości kosztów oraz zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Słusznie organ stwierdził, że nie jest uprawniony do badania treści omawianej adnotacji poczynionej przy nazwisku skarżącej na ugodzie. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w istocie w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych działek i wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, który z nich zażądał wszczęcia tego postępowania. Subiektywne zaś przekonanie skarżącej, że winę za spór graniczny ponosi wyłącznie wnioskodawczyni T. K. oraz że strony uzgodniły, że warunkiem zawarcia ugody oraz wyznaczenia granicy działek będzie brak obowiązku ponoszenia opłat przez skarżącą, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Należy podkreślić, że podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące ustalenia przebiegu granicy nie mają wpływu na sposób rozdzielenia kosztów postępowania na etapie postępowania administracyjnego, które przeprowadzone zostało przez organ i zakończone zostało zawarciem ugody i wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy i w sposób syntetyczny, przejrzysty i zrozumiały wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.