III SA/Lu 457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Robert Hałabis, WSA Ewa Ibrom Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu zażalenia A. C., utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu 14 maja 2014 r. (data stempla pocztowego) A. C. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Pismem z dnia 29 maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. Wezwanie doręczono 5 czerwca 2014 r. W dniu 13 czerwca 2014 r. skarżąca złożyła podpisany formularz wniosku, na którym zaznaczyła pole: "Korekta wniosku". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności, powołując się na to, że wniosek został złożony po upływie terminu określonego przepisami, który to termin ma charakter nieprzywracalny. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że kara za brak podpisu jest w jej ocenie zbyt surowa, a z uwagi na trudną sytuację gospodarstwa rolnego wsparcie w postaci dopłat jest kwestią, która decyduje o bycie rodziny. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej jako: ustawa o płatnościach bezpośrednich), zgodnie z którym wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W dalszej kolejności organ wskazał na przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE, seria L, nr 316, s. 65, ze zm.). Organ powołał się na wynikające z art. 23 rozporządzenia zasady, zgodnie z którymi złożenie wniosku o przyznanie pomocy po terminie skutkuje zmniejszenie kwoty płatności, natomiast jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Podobnie, w odniesieniu do poprawek, złożenie ich po ostatecznym terminie skutkuje zmniejszeniem kwot płatności. Ponadto poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2. Organ wskazał, że ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 upłynął w dniu 9 czerwca 2014 r. Skarżąca, na skutek wezwania organu do usunięcia braku formalnego, złożyła korektę wniosku w dniu 13 czerwca 2014 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 23 ust. 2 rozporządzenia. Z art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach z 2007 r. wynika, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu. W tej sytuacji nie ma możliwości uwzględnienia korekty złożonej po ostatecznym terminie. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego A. C. przyznała, że popełniła błąd na skutek nadmiaru obowiązków w rodzinie i gospodarstwie, ale brak dopłat uniemożliwi funkcjonowanie jej gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jego uchylenia (stwierdzenia nieważności). W badanej sprawie skarżąca złożyła w dniu 14 maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Poza sporem jest, że wniosek nie został podpisany. Jest to brak formalny, który wymaga usunięcia. Jak wynika z art. 3 uchylonej już, ale mającej zastosowanie w badanej sprawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem odmiennych zasad wynikających z prawa unijnego lub przepisów ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Usunięcie braku formalnego w postaci braku podpisu na wniosku powinno nastąpić z uwzględnieniem regulacji art. 64 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom [niż brak adresu wnoszącego] ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego. Wezwanie doręczono w dniu 5 czerwca 2014 r. W dniu 13 czerwca 2014 r. skarżąca złożyła formularz wniosku, w którym zaznaczyła opcję "Korekta wniosku" i na którym złożyła swój podpis. W ocenie Sądu czynność ta stanowiła usunięcie braku formalnego pierwotnego wniosku, złożonego 14 maja 2014 r. Jak wynika z porównania wskazanych dat, skarżąca usunęła brak formalny wniosku jeden dzień po upływie wyznaczonego terminu. Sankcja za nieusunięcie braków formalnych podania jest pozostawienie go bez rozpoznania. Problematyczna jest jednak sytuacja, gdy – jak w badanej sprawie – brak został usunięty po terminie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rygor, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Tak więc w sytuacji, gdy strona usunęła brak po terminie określonym art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone. Regulacja zawarta w art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jednak odczytywana tak, że uchybienie terminowi określonemu tym przepisem nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W związku z tym w orzecznictwie przyjął się pogląd, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Takie stanowisko godzi z jednej strony konieczność respektowania wymogów formalnych procedury, z drugiej chroni prawa strony przed nadmiernie rygorystycznym stosowaniem przepisów proceduralnych. Przenosząc powyższy pogląd na grunt badanej sprawy należy przyjąć, że wobec uzupełnienia braku wniosku po terminie wynikającym z wezwania, terminem złożenia przez skarżącą wniosku jest dzień 13 czerwca 2014 r., czyli data dokonania korekty wniosku. Zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego wprowadzają określone, nieprzekraczalne terminy składania wniosków o przyznanie płatności. Jak wyjaśniono w motywach powoływanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, (przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, poprawy wniosków o pomoc obszarową oraz składania dokumentów uzupełniających, umów oraz oświadczeń jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy. Dlatego też należy ustanowić przepisy dotyczące terminów, w ramach których będą przyjmowane spóźnione wnioski. Należy ponadto stosować zmniejszenie płatności, aby zachęcić rolników do przestrzegania tych terminów. Terminowe składanie przez rolników wniosków o uprawnienia do płatności jest dla państw członkowskich niezbędne w celu terminowego ustalania tych uprawnień. Składanie wniosków po wyznaczonym terminie powinno zatem być dozwolone jedynie w zakresie dodatkowych terminów, podobnych jak w przypadku składania po wyznaczonym terminie wszelkich wniosków o przyznanie pomocy. Z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej oraz sytuacji wyjątkowych, należy stosować zniechęcający poziom zmniejszeń (pkt 28 i 29 preambuły). Jak wynika z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż dnia 15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia. Wykonaniem tej regulacji unijnej na poziomie prawa krajowego jest art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w myśl którego wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Przepisy unijne wprowadzają sankcję za złożenie wniosku po terminie, w postaci redukcji kwoty płatności. Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Co kluczowe w sprawie, rozporządzenie wprowadza maksymalna granicę opóźnienia w składaniu wniosków. W myśl art. 23 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia, jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Skoro wnioski o płatności należało składać do 15 maja 2014 r., maksymalny termin złożenia "opóźnionego" wniosku, sankcjonowanego jedynie zmniejszeniem płatności, stanowił 9 czerwca 2014 r. (poniedziałek). Jak wynika z art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich termin do złożenia wniosku o płatność ma charakter nieprzekraczalny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że termin do złożenia wniosku o płatność, jak i termin dokonania zmiany wniosku maja charakter materialnoprawny (por. wyroki NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09 oraz z 20 kwietnia 2011 r., II GSK 497/10, CBOSA). Materialnoprawny charakter mają terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca składając wniosek w dniu 13 czerwca 2014 r. przekroczyła maksymalny termin, pozwalający na złożenie "opóźnionego" wniosku, co oznacza w świetle art. art. 23 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 1122/2009, że jej wniosek jest niedopuszczalny. W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu przytoczonego przepisu jest upływ terminu, w którym jednostka może domagać się przyznania uprawnienia (por. cytowany wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r. i powołaną tam literaturę). Nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, skoro w myśl regulacji unijnych, jako spóźniony jest on niedopuszczalny. Zasadne w tej sytuacji było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powołane w skardze argumenty skarżącej nie mogą wpłynąć na inną ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Skarżąca miała możliwość naprawienia popełnionego błędu w postaci braku podpisania wniosku, lecz uczyniła to zbyt późno. Osoba, która ubiega się o płatności musi dołożyć szczególnej dbałości jeśli chodzi o prowadzenie swoich spraw, ryzykuje bowiem utratę uprawnień. Nie ma żadnego przepisu, który pozwoliłby na nie uwzględnienie skutków zbyt późnego złożenia wniosku ze względu na wpływ utraty prawa do płatności na sytuację finansowa gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).