III SA/Lu 477/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Jerzy Drwal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Inspektor Transportu Drogowego (organ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (organ I instancji) z [...] lutego 2020 r. nakładającą na A. D. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że 28 listopada 2019 r. A. D., kierując pojazdem marki T. , wykonywał we własnym imieniu okazjonalny przewóz osób na terenie [...]. Pasażerowie zamówili kurs przez aplikację [...]. Po jego zakończeniu okazało się, że kierujący pojazdem A. D. nie ma orzeczenia lekarskiego ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W tych okolicznościach faktycznych organ przyjął, że należało nałożyć na A. D. kary pieniężne: - w wysokości [...] zł za brak orzeczenia lekarskiego o nieistnieniu przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; - [...] zł za brak orzeczenia psychologicznego o nieistnieniu przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; na podstawie art. 92a ust. 2, ust. 4 i ust. 8 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U.2019.2140 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 2019 r. - u.t.d.) w związku z pozycjami 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do tej ustawy. A. D. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu. Zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U.2020.256 ze zm. - K.p.a.), bowiem organ nie zebrał materiału dowodowego i nie ustalił czy skarżący przewoził pasażerów w ramach działalności gospodarczej, czy miał status przedsiębiorcy i czy w ogóle doszło do wykonywania krajowego transportu drogowego; - art. 92a ust. 1, ust. 6 u.t.d., dlatego że czynności wykonane przez skarżącego nie realizowały ustawowej definicji krajowego transportu drogowego; - art. 92a ust. 10 u.t.d., gdyż mocą decyzji z [...] lutego 2020 r. za ten sam czyn wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł; - art. 8 K.p.a. z tego powodu, że organ przeprowadził postępowanie sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. W następstwie formułowanych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji organu wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu prezentowanego stanowiska skarżący zasadniczo wykazywał, że nie wykonywał krajowego transportu drogowego, bo nie był przedsiębiorcą, nie otrzymał wynagrodzenia od pasażerów (płatność została przekazana na rzecz platformy internetowej [...], a przewóz pasażerów był jednorazową czynnością. W następstwie skarżący nie miał obowiązku posiadania orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ponadto skarżący motywował, że w wyniku tej samej kontroli udokumentowanej jednym protokołem organ mógł nałożyć tylko jedną karę przewidzianą w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Na zakończenie skarżący zarzucił jeszcze organowi naruszenie art. 138 K.p.a. Zdaniem skarżącego, omówione wyżej błędy powinny prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji. Poza tym organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących braku statusu przedsiębiorcy oraz zasad działania aplikacji [...]. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że mocą zaskarżonej decyzji na skarżącego została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. za brak wymaganych orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Natomiast powoływana przez skarżącego odrębna decyzja dotyczy nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z załącznikiem nr 3 lp. 1.1 i 2.11 za brak licencji i wykonywanie przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. W takiej sytuacji, w ocenie organu, nie wystąpiła tożsamość naruszeń ustawy o transporcie drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 10 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu jest zgodna z prawem. Okoliczności faktyczne sprawy nie były przedmiotem sporu. Skarżący 28 listopada 2019 r., kierując pojazdem marki [...], przewoził pasażerów na terenie [...]. Pasażerowie zamówili odpłatny kurs przez aplikację [...]. Po jego zakończeniu okazało się, że kierujący pojazdem nie ma orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Spór między stronami sprowadzał się natomiast do kwestii prawnej czy organ był uprawniony do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł, a ściślej w wymiarze [...] zł za brak orzeczenia lekarskiego o nieistnieniu przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz w wymiarze kolejnego [...] zł za brak orzeczenia psychologicznego o nieistnieniu przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, na podstawie art. 92a ust. 2, ust. 4 i ust. 8 u.t.d. w związku z pozycjami 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.t.d. wymieniona ustawa określa również odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego: a) podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, b) kierowców, c) osób zarządzających transportem, d) innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym. W art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy został zdefiniowany jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d. przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Następnie art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d. przewidują, że kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega odpowiednio badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Według art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b u.t.d. przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany do kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne. Jednocześnie w art. 39m u.t.d. ustawodawca przyjął, że wymagania, o których mowa w art. 39a-39l, stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Zdaniem sądu, w niepodważonych okolicznościach faktycznych i w przytoczonym stanie prawnym organ prawidłowo stwierdził, że skarżący jako kierowca wykonujący przewóz pasażerów był zobowiązany do posiadania orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Skarżący nie przewoził pasażerów w ramach własnych, osobistych potrzeb bez wynagrodzenia. Natomiast działał w sferze zorganizowanego rynku odpłatnych usług przewozu osób, wykorzystując przy tym aplikację [...]. Pasażerowie zamówili odpłatną usługę przewozu, a skarżący ją wykonał w odpowiedzi na to zamówienie, pozostając w gotowości do przyjmowania tego rodzaju zleceń i wykonywania tego rodzaju odpłatnych świadczeń. Zasady funkcjonowania tej aplikacji są ogólnie dostępne, a więc nie wymagają dodatkowego dowodzenia. Skarżący nie twierdził, aby miał te usługi realizować na rzecz innego podmiotu wykonującego transport drogowy (odmówił odpowiedzi na wszystkie pytania). Nie ma przy tym znaczenia czy wynagrodzenie za przewóz skarżący osobiście pobierał od pasażerów, czy też zgodził się na inne zasady przepływu środków finansowych. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który w wyroku C-34/15 analizował charakter usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest również aplikacja [...]. TSUE wyjaśnił, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do umożliwiania nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartfon) między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę, ale polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców (por. też wyrok TSUE w sprawie C-434/15 - strona internetowa curia.europa.eu). W sprawach sygn.: II GSK 670/08, II GSK 701/17, II GSK 166/09 (strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny motywował, że wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy w sposób zdefiniowany w ustawie o transporcie drogowym. Jednocześnie tego rodzaju czynności nie muszą stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Zatem wykonywanie transportu drogowego ma miejsce także wówczas, gdy dany podmiot formalnie nie ma statusu przedsiębiorcy, nie ujawnia właściwym organom woli wykonywania przewozu osób, ale faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób choćby jednorazowo w sposób stanowiący transport drogowy według ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie (ust. 1). Zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie (ust. 2). Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty [...]złotych (ust. 3). Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty [...]złotych (ust. 4). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (ust.7). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy (ust. 8). Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 (ust. 10). W świetle powyższego organ trafnie przyjął, że skarżący jako kierowca przewożący pasażerów w ramach krajowego transportu drogowego naruszył wymogi posiadania orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W następstwie organ adekwatnie zastosował art. 92a ust. 2 u.t.d. Takie postępowanie skarżącego jako kierującego pojazdem naruszyło ustawę o transporcie drogowym w sposób opisany w załączniku nr 4 do tej ustawy lp. 4.2 i 4.3. Wbrew stanowisku skarżącego, w realiach analizowanej sprawy nie znajdował zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy. Na gruncie art. 92a ust. 10 u.t.d. czynem nie jest samo wykonywanie transportu drogowego, bowiem kary pieniężne z załącznika nr 3 i nr 4 do omawianej ustawy nie są nakładane za sam fakt wykonywania tego rodzaju transportu. Natomiast dla rozpoznania tożsamości czynów podlegających karze pieniężnej kluczowe znaczenie mają wszystkie przedmiotowe znamiona każdego z nich opisane przez ustawodawcę, a więc ściśle określony rodzaj (sposób) naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Innymi słowy, czyn wymieniony w załączniku nr 3 do ustawy, o którym jednocześnie mówi załącznik nr 4 do tej ustawy, należy odczytywać jako ten sam sposób naruszenia ustawy o transporcie drogowym opisany przez ustawodawcę w każdym z tych załączników. Konsekwentnie czyny polegające na tym, że podmiot wykonujący transport drogowy nie ma licencji, wykonuje transport drogowy pojazdem nieprzystosowanym konstrukcyjnie nie stanowią jednocześnie czynów tego samego podmiotu polegających na kierowaniu pojazdem bez orzeczenia lekarskiego i bez orzeczenia psychologicznego uprawniających do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Nawet jeśli występuje w takich okolicznościach zbieżność strony podmiotowej, bo podmiot wykonujący transport drogowy jest jednocześnie kierowcą pojazdu przewożącego pasażerów w ramach takiego transportu, to nie ma tożsamości przedmiotowej tych czynów, bowiem brak licencji czy brak wymaganych cech konstrukcyjnych pojazdu nie stanowią jednocześnie braku orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego potwierdzających zdolność kierującego do pracy na stanowisku kierowcy. W art. 92a ust. 10 u.t.d. ustawodawca jednoznacznie stanowi o tym, że czyn będący naruszeniem wymienionym w załączniku nr 3 do ustawy ma jednocześnie stanowić naruszenie opisane w załączniku nr 4 do ustawy. Tymczasem przewóz osób przez kierowcę, który nie ma orzeczenia lekarskiego i który nie ma orzeczenia psychologicznego o braku odpowiednich przeciwskazań do wykonywania takiej pracy nie są czynami opisanymi w załączniku nr 3 do ustawy. Odmienny pogląd skarżącego jest błędny, bowiem nie uwzględnia, że poszczególne czyny ujęte w wymienianych załącznikach do ustawy o transporcie drogowym różnią się znamionami przedmiotowymi. Wobec tego tożsamość czynów jest wyznaczona nie przez sam fakt wykonywania krajowego transportu drogowego, ale przez przedmiotowe znamiona każdego z nich w świetle treści poszczególnych pozycji załącznika nr 3 i nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. W następstwie powoływana w sprawie decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za brak licencji czy wykonywanie transportu drogowego pojazdem konstrukcyjnie nieprzystosowanym nie była przeszkodą do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za inne czyny w postaci braku odpowiednich orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Co więcej, wykładnię art. 92a ust. 10 u.t.d. trzeba prowadzić w zgodzie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...), który w stanie prawnym obowiązującym w listopadzie 2019 r. stanowił, że Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania. Państwa Członkowskie powiadamiają Komisję o przyjętych środkach oraz przepisach dotyczących kar w terminie określonym w art. 29 akapit drugi. Komisja informuje o nich Państwa Członkowskie (Dz.U.UE.L.2006.102.1 ze zm. - rozporządzenie 561/2006). W przytoczonym przepisie prawodawca unijny stanowił o jakimkolwiek naruszeniu (nie o jakichkolwiek naruszeniach), a więc o złamaniu konkretnej reguły wykonywania transportu drogowego. Z perspektywy art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 czyn w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. odpowiada znaczeniowo naruszeniu konkretnej reguły wykonywania transportu drogowego. W związku z tym nie można zasadnie przyjąć - jak tego oczekuje skarżący - że naruszenia obowiązków posiadania orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego mogą jednocześnie stanowić naruszenia innych obowiązków dotyczących posiadania licencji czy odpowiedniej konstrukcji pojazdu przewożącego pasażerów. W takiej sytuacji występują bowiem różne czyny z punktu widzenia znamion przedmiotowych każdego z nich, a więc treści naruszonego obowiązku. Zatem w ramach jednego przewozu osób w transporcie drogowym może dochodzić do wielu naruszeń w rozumieniu art. 19 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 i tym samym do wielu czynów w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. o niepokrywających się znamionach przedmiotowych, a więc pozbawionych przymiotu tożsamości (dane naruszenie, czyn łamie inną zasadę obowiązującą w transporcie drogowym). Tak właśnie stało się w realiach analizowanej sprawy. W podsumowaniu powyższych rozważań sąd ocenia, że organ trafnie zastosował art. 92a ust. 2 u.t.d. w związku z pozycjami 4.2 , 4.3 załącznika nr 4 do tej ustawy. Nie naruszył przy tym art. 92a ust. 10 u.t.d., bowiem kara pieniężna za brak orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego - z perspektywy znamion przedmiotowych tych czynów - nie stanowiła jednocześnie kary za brak licencji i wykonywanie przewozu pojazdem niespełniającym wymogów konstrukcyjnych, nawet jeśli kierowca był jednocześnie podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Z powodów omówionych wyżej niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).